Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

A Alejandro de Pablo, que de forma desinteresada ha leído y releído algunas de mis ideas. Sus comentarios, reflexiones e impulso han sido determinantes.

A mi familia, que desde la distancia, con alegría e ilusión, me ha acompañado en esta andadura. A Amparo Emilia –mi madre– por su paciencia, su cariño y generosidad, y por ser el modelo que me señala lo que es realmente importante cada día; y también a Juan Alejandro –mi hermano–, ejemplo de disciplina y de solidaridad.

Lo más difícil de escribir estas líneas es que este agradecimiento corresponde al final de una importante etapa de mi vida. Dejo en Madrid amigos –de los de verdad– que han hecho que todo esto haya valido la pena, que han facilitado mi vida en esa ciudad, con los que hemos disfrutado gratos momentos y que en los momentos difíciles no han dejado de estar presentes. A Carlos, Javi, Borja, Alex, Manu, David, Óscar y Marius mi gratitud por estos años.

No encuentro las palabras adecuadas o suficientes para expresar a Carlos mi agradecimiento por su paciencia, también por su amistad, pero sobre todo por su paciencia. Esta tesis y mi estancia en España, en definitiva, habrían sido un camino más difícil sin su amistad sincera.

A los amigos de toda la vida, los Ramírez, Natalia, Gabriel, Jenny, Juan Camilo, Manuel y Tatiana, quienes a pesar de la distancia me han procurado la tranquilidad de que todo lo construido a lo largo de los años sigue ahí.

FINES DE LA INVESTIGACIÓN

Las cláusulas de disciplina fiscal se incluyeron en las constituciones de Colombia y España en el año 2011. En Colombia se habla de sostenibilidad fiscal, y la naturaleza de este concepto es novedosa desde un punto de vista dogmático, puesto que se configura como un criterio constitucional. En España se adoptó la estabilidad presupuestaria en calidad de principio constitucional asociado al presupuesto, en armonía con las disposiciones de la Unión Europea. No obstante lo anterior, el contenido de las cláusulas es diferente, aunque sus finalidades son similares; estas son un nuevo ingrediente del ordenamiento constitucional y el objeto de la presente investigación.

Si bien es cierto que estas constituciones han regulado temas de contenido económico desde su entrada en vigor, también lo es que las reglas de disciplina fiscal no integraban sus contenidos hasta hace bien poco. Es más, se podía entender que la disciplina fiscal era un medio más, adicional, para alcanzar una economía sólida. Y que aquellos desarrollos legales previos a la correspondiente reforma constitucional que tenían como finalidad garantizar la racionalidad económica eran compatibles con las constituciones concernidas. El problema se advierte cuando la racionalidad económica se refuerza en el ámbito de la Constitución con efectos sobre la actividad económica y financiera del Estado, pues los efectos no cesan en estas facetas de la actividad estatal, sino que irradian todo el ordenamiento jurídico.

Las constituciones de Colombia y España recogen el modelo de Estado social de derecho como elemento consustancial de sus ordenamientos jurídicos. La adopción de dicho modelo implica una disposición de los recursos y de la organización estatal con un claro carácter finalista, donde la dignidad humana y la igualdad tienen el papel protagónico. Por lo tanto, las relaciones entre la economía y las instituciones políticas son de vital importancia en la definición, el alcance y la realización del Estado social de derecho.

El objetivo constitucional de mantener unas cuentas públicas saneadas, con una disposición de los recursos que permita la realización de los postulados del Estado social, es un objetivo a todas luces admisible dentro del modelo que venimos comentando. Sin embargo, la adopción de reglas estrictas y de carácter cerrado en el ámbito constitucional restringen las competencias para cumplir con los fines y valores constitucionales. Este efecto también se proyecta sobre la naturaleza dialéctica del Estado social, ya que se circunscribe el debate de las fuerzas políticas al marco que supone la disciplina fiscal.

Para el estudio de esta problemática también es fundamental considerar que el mantenimiento de unas finanzas públicas saneadas tiene una relación natural con la confianza de los mercados en las políticas fiscales del Estado, y en esa medida con la capacidad y el coste de la financiación. En otras palabras, el problema no se agota en el estudio de los contenidos del Estado social, resultando relevante examinar otras aristas del problema, como la financiación y la credibilidad como factores que permiten y determinan el acceso a los mercados. Una de las causas o motivos que justifican la competencia presupuestaria del Parlamento es dar legitimidad a los presupuestos, así como limitar y controlar los poderes del ejecutivo en esta materia, y, en última instancia, de garantizar que las cuentas públicas gocen del consenso y el apoyo social a lo largo del tiempo. Esta cadena es la que permite considerar que el Estado tiene un compromiso de honrar sus deudas con los acreedores y que facilita el acceso a los mercados.

Se propone como referente para desarrollar este estudio la ya clásica concepción de Estado social de derecho. La razón para escoger este criterio es que ambos regímenes, el colombiano y el español, se autoproclaman Estados sociales de derecho desde las primeras disposiciones constitucionales. Pero, junto con lo anterior, podría afirmarse que las reglas de disciplina fiscal comportan grandes desafíos para desarrollar los diferentes programas políticos como caminos para el cumplimiento de los fines que ha establecido la Constitución. En este sentido, las cláusulas constitucionales de sostenibilidad fiscal o de estabilidad presupuestaria afectarían el espíritu del Estado social de derecho, ya que alteran sus fines y valores, así como las ponderaciones necesarias para delimitar sus contenidos. Al mismo tiempo, desde el punto de vista constitucional, afectan también a la textura abierta de la Constitución. He aquí la meta propuesta: indagar si las cláusulas de disciplina fiscal dificultan el cumplimiento de los contenidos del Estado social de derecho, sobre la base de que dichas cláusulas condicionan la interpretación y la densidad del principio de Estado social.

ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIÓN

Esta investigación se estructura en torno a siete capítulos, en donde el primero corresponde a esta introducción.

En el segundo capítulose analiza el vínculo entre la Constitución, el modelo político de Estado y el sistema económico; se identifican los contenidos de la Constitución económica en el marco del Estado social de derecho en Colombia y en España y, además, se presta una atención especial a la Constitución económica de la Unión Europea, esto debido, en primer lugar, a que la pertenencia de España a la Unión determina en buena medida su política fiscal, y en segundo lugar, a que el principio de estabilidad presupuestaria ha sido desarrollado en el marco de dicha Unión.

El tercer capítulose detiene en la fundamentación teórica de las reglas fiscales y en su desarrollo técnico. Para ello recurre a las reflexiones de The Public Choice sobre la inclinación al déficit, y además se concentra con especial atención en los debates de Alemania y de Estados Unidos respecto de su implementación.

Los capítulos cuartoy quintoanalizan las cláusulas de disciplina fiscal adoptadas en las constituciones de Colombia y España respectivamente. Se estudia, en el caso colombiano, el contenido de la sostenibilidad fiscal en tres aspectos: en la intervención del Estado en la economía, en el incidente de impacto fiscal y en la función de planeación. Para el caso español, se explican los antecedentes y el marco comunitario del principio de estabilidad presupuestaria, así como su desarrollo legal; sin embargo el trabajo más atento se refiere a la reforma del artículo 135 de la Constitución, operado en el año 2011 y que supuso un cambio en las competencias presupuestarias del Parlamento, un nuevo régimen para la deuda pública y una regulación del déficit estructural. Por último, se exponen algunos alcances respecto de la autonomía de las entidades territoriales y la creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.