Juan Gabriel Rojas López - Derecho administrativo sancionador

En este contexto, el derecho administrativo sancionador se debe presentar como un derecho garantista que permita un perfecto equilibrio entre el control social y el amparo de los derechos fundamentales. Lo anterior sirve de fundamento para plantear que la potestad sancionadora de la Administración es la facultad jurídica que la habilita para la imposición de sanciones administrativas a los particulares, a los servidores públicos e incluso a las propias entidades u organismos del Estado, que han incurrido en infracciones determinadas que afectan de una u otra forma el orden social y que representan una vulneración de la normativa jurídica 182.

33. La potestad sancionadora de la Administración no es autónoma.Debe precisarse que esa prerrogativa de la Administración representada en la potestad sancionadora no es autónoma, sino delegada, porque la facultad para su ejercicio no emana de la voluntad de la propia Administración, sino que en el contexto del Estado democrático y de derecho, tiene que ser otorgada por los órganos de representación popular o por el soberano directamente, mediante el ejercicio de la función constituyente o de la función legislativa, para determinar de esa manera el conglomerado jurídico de funciones y competencias estrictamente sometidas al principio de legalidad que permitirán su ejercicio.

34. La potestad sancionadora de la Administración no tiene una finalidad represiva. La potestad sancionadora de la Administración no tiene una finalidad represiva, sino más bien preventiva, en el sentido de disuasión o persuasión de las conductas, porque la sanción administrativa se erige como la ultima ratio de la actividad pública administrativa, y la eficacia de tal potestad debe ser vista paradójicamente no en función de la sanción impuesta, sino de la inexistencia de la necesidad de tener que imponerla, lo cual constituye el fundamento central de justificación de tan extraordinaria prerrogativa pública.

35. La Constitución Política de Colombia no contiene una disposición explícita que aluda a la potestad sancionadora de la Administración en general. En el derecho colombiano no existe explícitamente una disposición constitucional que confiera la potestad sancionadora de la Administración de manera general como ocurre en España, para traer un ejemplo, pero sí existen múltiples disposiciones constitucionales que implícitamente permiten entenderla conferida o explícitamente la refieren para aspectos particulares 183.

36. El artículo 2.º de la Constitución constituye el primer fundamento constitucional implícito de la potestad sancionadora de la Administración. El primer fundamento constitucional se halla en el propio artículo 2.º, que establece como fines esenciales del Estado, entre otros, el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo 184.

Lo anterior implica que el Estado en general y la Administración en particular deban propender al mantenimiento de unas condiciones que permitan el disfrute pacífico de los derechos de las personas, para lo cual deberá utilizar, si es del caso, las facultades sancionadoras inherentes al ejercicio del poder público, porque para eso fueron instituidas las autoridades de la República, tal como reza el aparte final de la norma en mención 185.

Esta última consideración es importante porque el Estado en general, y la Administración en particular, se habilitarán para el ejercicio de la potestad sancionadora, donde quiera que se presenten lesiones o amenazas a los distintos tipos de derechos (individuales, sociales o colectivos) que pongan en peligro la pacífica convivencia y la coexistencia dentro del grupo social y que puedan afectar la consecución de los fines del Estado.

Por ello, frente a la consideración de que Colombia es un Estado social de derecho y, por ende, de que el compromiso del Estado va más allá de la garantía de los derechos fundamentales, el Estado está llamado a realizar una labor de intervención constante en los diversos frentes sociales y económicos en procura de lograr la realización de sus fines. Así, de esa forma, el artículo 150, numeral 8, de la carta, consagra que el Congreso por medio de las leyes expedirá las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que señala la Constitución 186. De la mano de dicha intervención estará implícita la posibilidad de que el Estado ejerza su potestad sancionadora penal o administrativa.

37. El cumplimiento de su función constitucional de control y vigilancia de los servicios públicos constituye también fundamento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración. Ejemplo de lo anterior puede observarse con las facultades de la Administración que se desprenden de la actividad relativa a la prestación de servicios públicos.

En el artículo 67 superior se dispone que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación de los educandos, lo cual pone de presente que para el logro de estos propósitos las autoridades educativas estarán dotadas de ciertas prerrogativas encaminadas a garantizar su concreción, las cuales estarán acompañadas de facultades sancionadoras como herramientas de disuasión o persuasión de quienes deban acatar las disposiciones legales y reglamentarias en materia educativa 187. En efecto, este fundamento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración ha sido reconocido por la Corte Constitucional 188.

Por su parte, el artículo 365 prevé que en torno a los servicios públicos el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios 189, y el artículo 370 estipula, en armonía con la anterior disposición, que corresponde al presidente de la República ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios dicho control, inspección y vigilancia de las entidades que los presten 190.

38. El artículo 29 constitucional, que consagra el debido proceso, también es fundamento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración. La consagración constitucional prevista en el artículo 29, referente al debido proceso, y que señala que este se aplicará a toda serie de actuaciones judiciales y administrativas, constituye otro soporte constitucional implícito al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, en la medida en que esta necesariamente tendrá que observar con rigor todos los postulados de ese derecho fundamental y macroprincipio, en especial cuando ejercite la extraordinaria potestad punitiva de la que se encuentra investida. Sobre este particular aspecto, ha señalado la Corte Constitucional:

También se tiene el artículo 29 constitucional, el cual consagra el derecho al debido proceso como garantía fundamental de todas las personas. En relación con esta norma y la forma en que ella le sirve de fundamento a la potestad administrativa sancionadora, esta corporación ha señalado: “[...] el artículo 29 de la Constitución expresa que ‘el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas’. El debido proceso comporta una serie de garantías como la publicidad y celeridad del procedimiento, el derecho de defensa y contradicción, el principio de legalidad del ilícito y de la pena, la garantía del juez competente, etc., que solo tienen sentido referidas a la actividad sancionadora del Estado. Es decir, son garantías aplicables al proceso de imposición de sanciones. De esta manera, cuando la carta habla del debido proceso administrativo, implícitamente reconoce la facultad que incumbe a la Administración de imponer sanciones, es decir, la potestad sancionadora de la Administración 191.