Juan Gabriel Rojas López - Derecho administrativo sancionador

Hoy por hoy el castigo es un aparato para hacer frente a los delincuentes, una entidad administrativa circunscrita, discreta, legal. Sin embargo, también es la expresión del poder del Estado, la afirmación de la moralidad colectiva, un vehículo de la expresión emocional, una política social condicionada por motivos económicos, la representación de la sensibilidad vigente y un conjunto de símbolos que despliega un ethos cultural y ayuda a crear una identidad social 164.

En opinión de Garland, las instituciones penales son parte de la estructura de acción social y un sistema de poder, al mismo tiempo que un elemento significante dentro de un ámbito simbólico 165, y afirma que los castigos se determinan en parte por la estructura específica de nuestras sensibilidades y que, a su vez, dichas sensibilidades están sujetas a cambios y evoluciones 166.

27. Las concepciones teóricas sobre los fines de la pena son un punto de partida para reflexionar sobre los fines de la sanción administrativa.Si se parte del reconocimiento de la existencia de algunas diferencias —no sustanciales— entre la infracción administrativa y el delito 167, se entenderá que los discursos construidos durante los últimos siglos para justificar la imposición de las penas también constituyen referentes necesarios que tributan teóricamente para la justificación de la imposición de las sanciones administrativas, pues desde la perspectiva del Estado de derecho, sería inconcebible la aceptación del otorgamiento de competencias punitivas a las autoridades administrativas sin que existiera una finalidad que justificara de manera suficiente la titularidad de tan extraordinarias prerrogativas públicas.

Allí, la reflexión sobre la función preventiva de la infracción administrativa y su amenaza de sanción, así como el carácter resocializador de esta, tienen que desempeñar un papel clave que desvirtúe el otorgamiento de potestades a la Administración sin miramiento de los fines que le deben servir de fundamento. Por esa razón, el estudio de las teorías que a lo largo de la historia han procurado justificar las penas son un punto de partida que de manera necesaria debe tenerse en cuenta en la construcción de la dogmática en materia sancionadora administrativa.

28. El concepto de la palabra potestad. El punto de partida.Planteada y aceptada la tesis de la potestad punitiva del Estado en su doble dimensión, corresponde ahora ahondar el estudio de la potestad sancionadora de la Administración, tema central del libro.

Se ha dicho que una sociedad cualquiera no podría subsistir sin un poder social destinado a asegurar su funcionamiento 168, y que dicho poder, radicado en el Estado, constituye la nota esencial de este 169. De dicho poder surge la expresión potestad , entendida como manifestación del poder, y en ocasiones como un concepto equivalente al de soberanía 170, pero que se concibe como una forma de manifestación de la legalidad en virtud de la cual se otorgan facultades de actuación, es decir, poderes jurídicos que permiten la actuación estatal 171.

La potestad del Estado o potestad pública implica la posibilidad que tienen las autoridades públicas de ejercer actividades dotadas de prerrogativas extraordinarias ajenas a los particulares y que constituyen, como ya se ha dicho, un reflejo del poder del Estado 172.

Según el Diccionario de la lengua española , de la Real Academia Española, el término potestad significa ‘dominio, poder, jurisdicción o facultad que se tiene sobre algo’ 173, y desde la lectura del derecho administrativo el vocablo potestad se entiende también como una especie del término genérico de poder, porque se parte de la base de que este es un atributo del Estado, en tanto la potestad se concibe como una prerrogativa inherente al ejercicio de una función 174, que en este caso es pública, pues todas las actividades públicas tienen origen necesario en una potestad, parten de un ordenamiento 175y son en consecuencia de una u otra forma manifestaciones del poder público instituido, ya que la autoridad para el ejercicio de una función proviene del derecho, toda vez que quien tiene la autoridad para el ejercicio de la función está habilitado para ejercer el poder del Estado 176.

29. La potestad sancionadora de la Administración constituye una prerrogativa pública. Entendiendo la potestad sancionadora de la Administración como la prerrogativa pública 177que la faculta para establecer por sí misma, con la previa observancia del procedimiento debido y en consecuencia en atención a la ley, si una persona infringió la normativa establecida, y por ende es merecedora de las sanciones administrativas correspondientes derivadas de su transgresión, se concluye que tal potestad constituye una posibilidad extraña a las facultades o derechos reconocidos a los ciudadanos en el desarrollo de sus relaciones sociales y privadas, siendo pertinente precisar que en consecuencia, el origen de la potestad en abstracto no procede del tráfico jurídico de la creación o innovación de relaciones jurídicas mediante negocios, actos o hechos jurídicos, sino directamente del ordenamiento 178.

30. En la creación de la potestad sancionadora de la Administración intervienen todas las funciones públicas. La potestad sancionadora de la Administración está encaminada a su desarrollo práctico en el contexto del ejercicio de la función administrativa, y como tal representa una prerrogativa pública que le es inherente a esta función, haciendo la aclaración de que, en todo caso, en su creación intervienen casi todas las funciones públicas, bien sea otorgándola dentro del contexto del ordenamiento jurídico, o ejerciéndola según el principio de legalidad.

31. La potestad sancionadora administrativa es reglada. Esta potestad sancionadora de la Administración es de carácter reglado 179, lo que se constituye en la primera garantía para evitar el ejercicio arbitrario del poder que en ella se encuentra representado, pues su ejercicio está condicionado por una serie de parámetros normativos encaminados a evitar el abuso y la arbitrariedad, orientados, en últimas, a la consecución del interés general que le sirve de fun-damento 180, pues tal como lo sostiene el profesor Alberto Montaña Plata, el difícil papel del derecho está orientado, entre otras cosas, a limitar el poder 181, lo que resulta de especial relevancia frente a la potestad sancionadora de la Administración. Sin embargo, debe reconocerse que no existen potestades absolutamente regladas, y en ese contexto aparecen importantes márgenes de discrecionalidad administrativa de sumo cuidado en el ámbito punitivo.

32. Con la potestad sancionadora de la Administración se busca el bienestar general. El propósito de la potestad sancionadora de la Administración no puede ser otro que el bienestar general, el bien común, pero es claro que dentro del contexto del Estado social de derecho debe ejercerse con plena observancia de las garantías constitucionales y legales, buscando siempre la consecución de los fines del Estado, sin que ello implique la habilitación para la vulneración de los derechos fundamentales de quienes se encuentren involucrados en un procedimiento sancionador, sino, por el contrario, se erige como un mecanismo para su defensa.

La forma específica de intervención estatal por medio de la utilización de la potestad sancionadora administrativa se ve reflejada no solo en la regulación de los asuntos internos de la actividad de los organismos del Estado, como ocurre por ejemplo con el derecho disciplinario, sino también en la intervención estatal en las actividades sociales y económicas de la comunidad, encaminadas siempre a evitar la exposición a riesgos, infracciones y a daños que puedan llegar a la afectación de los derechos e intereses individuales, sociales o colectivos y en últimas, a la vulneración del ordenamiento jurídico.