Juan Gabriel Rojas López - Derecho administrativo sancionador

Estas consideraciones evidencian la necesidad de reflexionar en este capítulo sobre si en efecto existen diferencias sustanciales entre las infracciones penales y administrativas en el derecho colombiano, o si, por el contrario, a pesar de la opinión mayoritaria en el medio local, lo que existe es una identidad ontológica o sustantiva entre estas dos manifestaciones punitivas estatales.

Por esa razón, y para procurar generar elementos de discusión que permitan esclarecer el panorama frente a este aspecto en particular, se comenzará por realizar una aproximación a la noción conceptual de la sanción administrativa, se estudiarán las diversas concepciones teóricas que fundamentan las diferencias o semejanzas entre el delito y la infracción administrativa, se analizarán los argumentos que suelen expresarse en procura de justificar las diversas doctrinas sobre la materia y, por último, se tomará partido por la posición defendida en este trabajo, que podría denominarse “tesis de la identidad ontológica y la diferencia normativa”.

46. El vocablo sanción tiene varias significaciones en el campo del derecho. Antes de abordar el estudio sobre las diferencias o semejanzas que existen entre la infracción penal y la administrativa, se considera fundamental precisar el sentido que la expresión “sanción” adquiere como consecuencia del ejercicio del ius puniendi del Estado, porque en sentido estricto corresponde a una noción conceptual diferente de otras significaciones que al vocablo sanción se le suelen dar en el campo del derecho, pues precisamente la característica esencial de la norma jurídica es su carácter coactivo, es decir, la amenaza de sanción tras su incumplimiento, por lo que en sentido amplio, la transgresión de cualquier norma jurídica acarrearía la imposición de la sanción descrita en el ordenamiento jurídico 201, pues para que la sanción aparezca es preciso que se dé la violación de la norma, que esta sufra menoscabo 202; o en palabras de Kelsen, la sanción es la reacción específica del derecho contra los actos de conducta humana calificados de ilícitos o contrarios al derecho 203.

47. La nulidad de los actos y contratos se considera un tipo de sanción. Así, por ejemplo, en materia civil, tras la configuración de alguna de las causales previstas en el artículo 1741 del Código Civil colombiano, se debe derivar la sanción de nulidad absoluta de los actos o contratos, y se sancionará con nulidad relativa la presentación de otra especie de vicio que implique la falta de los demás requisitos prescritos por la ley para el valor de la actuación jurídica privada 204.

48. No toda consecuencia desfavorable derivada del incumplimiento de la ley implica la imposición de una sanción punitiva. Por ello, y como lo anota García Gómez de Mercado, no constituye sanción, en sentido estricto, desde el punto de vista punitivo, cualquier consecuencia desfavorable para el interesado que se derive del incumplimiento de la ley, lo que bien podría considerarse sanción en sentido amplio 205.

Por ello se comparte la apreciación de que toda norma jurídica impone de una u otra forma un deber jurídico de cumplimiento u observancia de la previsión establecida por ella 206, de tal suerte que por ejemplo, frente a la realización de actos contrarios a lo ordenado por la norma podría decirse que representarían una infracción de ella, y en consecuencia podrían estar viciados, lo cual debería tener ciertas consecuencias que por lo general se conciben como sanciones, como ocurre con la nulidad de los actos o los contratos en materia civil o administrativa, pero que se diferencian de la sanción punitiva propiamente dicha por cuanto no se imponen como consecuencia del ejercicio del ius puniendi del Estado 207, y por ende, tan solo corresponderían a la normal consecuencia jurídica prevista ante el incumplimiento de la ley.

Lo anterior obliga a precisar que no siempre que se presente una violación a una disposición jurídica, con independencia de que esta acarree efectos desfavorables al infractor, se estará en presencia del poder punitivo del Estado, por lo que será imprescindible realizar una labor de interpretación 208.

49. La sanción punitiva tiene una connotación muy concreta que la distingue de los otros usos del vocablo sanción en el campo del derecho. Por otra parte, cuando se alude a la expresión “sanción” —penal o administrativa— se está haciendo referencia a la consecuencia negativa que puede generarse para un sujeto con fundamento en un antecedente conductual suyo que ha causado una infracción al orden jurídico y que, por ende, implica el deber de enfrentarse a tal consecuencia como resultado del ejercicio de la potestad punitiva del Estado 209.

En particular, cuando se hable de sanción administrativa se estará aludiendo a un mal infligido por la Administración a un administrado 210o a un agente suyo, como consecuencia de la infracción a la normativa expedida en desarrollo del ius puniendi del Estado, o como lo sostiene el profesor Franck Moderne, es el poder represivo concedido a la Administración para castigar comportamientos sociales considerados infracciones de la reglamentación 211.

50. La sanción punitiva es consecuencia del ejercicio de la potestad punitiva del Estado. Esta última consideración constituye precisamente la característica diferenciadora que existe entre la sanción penal o la administrativa y la sanción en sentido amplio, como consecuencia de la transgresión de otra norma que no haya sido expedida en ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, o como bien lo anota Martín-Retortillo Baquer, la sanción administrativa se caracteriza por su aspecto punitivo 212, o en términos de Santamaría Pastor, sanción, en sentido técnico, existe solo cuando a la conducta ilícita se anuda la imposición de una privación de derechos con una finalidad represiva (de castigo) de la infracción, y preventiva o disuasoria de conductas similares 213.

51. La sanción administrativa se presenta en el contexto de la función administrativa.A lo antedicho se debe sumar el hecho de que la sanción administrativa, por ejemplo, se impone en el seno del ejercicio de la función administrativa 214, en tanto las “otras” tipologías de sanciones legales, en el contexto del ejercicio de la función jurisdiccional, eso sí, reiterando que no son fruto de la potestad punitiva del Estado, a excepción de la sanción impuesta en aplicación del derecho penal 215, y claro está, de la disciplinaria impuesta por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, así como la pérdida de investidura o del cargo 216, que también son jurisdiccionales, no penales.

52. No toda decisión administrativa desfavorable a los intereses de un sujeto implica la imposición de una sanción punitiva.En realidad, existen medidas adoptadas por la propia Administración, que no obstante representar una consecuencia desfavorable para los intereses del administrado, no suponen la imposición de una sanción administrativa propiamente dicha, por no ser la concreción del poder punitivo del Estado. Tal es el caso de la revocatoria de un acto administrativo favorable al ciudadano 217o la medida de toque de queda y la restricción a la venta de bebidas alcohólicas (ley seca) durante ciertos periodos, o la declaratoria de vacancia del empleo público en caso de abandono del cargo 218, la expropiación por vía administrativa o la emisión de un fallo con responsabilidad fiscal. También podrían citarse como ejemplos algunas medidas de policía 219y la pérdida de la condición de funcionario 220por la declaratoria de insubsistencia del nombramiento. Todo lo anterior evidencia que el término “sanción” es polisémico, y que por ello se justifica la precisión conceptual que se ha intentado realizar.