Juan Gabriel Rojas López - Derecho administrativo sancionador

Tanto la potestad sancionadora de la Administración como la potestad punitiva desde el punto de vista penal son, a su manera, formas de intervención y de control social, y ello en sí mismo no supone un argumento que haga rodar por el piso la consideración de que la potestad punitiva del Estado sea una sola pero que de ella emanan sus dos ramificaciones, la penal y la administrativa.

18. En la actualidad existe una tendencia hacia la consolidación de un ius puniendi supraestatal. Hay quienes consideran que el ius puniendi no es un atributo exclusivo del Estado y que por tal razón no resulta plausible el argumento tradicional que así lo considera.

Al respecto, y para apoyar tal consideración, Alejandro Nieto expone como ejemplo la potestad punitiva de la comunidad europea, que sin ser un Estado, se halla facultada para ejercerla y que le aporta, según su lectura, argumentos que “superan por los cuatro costados ese ius puniendi del Estado que en la dogmática convencional califica con ingenuo estatocentrismo de único” 99.

Sin desconocer la agudeza de tal observación, en este trabajo se considera que el hecho de la existencia de organismos supranacionales o internacionales que en algún momento puedan estar dotados de ese poder punitivo supraestatal no mengua el valor teórico y dogmático de la consideración del ius puniendi como atribución del Estado, porque dicha aseveración halla su fundamento no solo en el reconocimiento de que en cuanto a su origen el ius puniendi es de creación estatal y no supraestatal, sino en que cuando se alude a tal concepción —el ius puniendi —, suele hacerse referencia a la innegable facultad que tiene el Estado en abstracto para penar y sancionar a los infractores de la normativa penal y administrativa, y que en el contexto de un Estado determinado solo a él le está dada tal potestad punitiva.

Es válido entonces hablar del ius puniendi como atribución estatal, pues por lo general a este nivel opera el ejercicio de esa facultad, pero por obvias razones el poder punitivo del Estado está sometido a los límites de su propia soberanía territorial, lo que implica que si bien es cierto el ius puniendi es una noción conceptual abstracta referida al Estado, también lo es que su concreción se radica en cuanto el Estado existe, de lo que resulta que individualmente considerados, todos los Estados son titulares del poder punitivo, pero ninguno tiene la facultad legítima de ejercerlo por fuera de sus límites territoriales y mucho menos de imponerlo a otros Estados sin su consentimiento.

Ahora bien, resulta apenas obvio que ante la necesidad de interacción interestatal y del aumento de las relaciones internacionales de toda índole, se requiere la creación de una nueva nomenclatura jurídica para establecer las condiciones que las regirán. En este punto, los tratados, las instituciones y organismos internacionales y supraestatales se dan como resultado de los acuerdos entre Estados que deciden libremente reconocer en ocasiones ese poder punitivo a organismos supraestatales 100.

Es precisamente el surgimiento de la potestad sancionadora administrativa de la Unión Europea, por ejemplo, o el establecimiento de tribunales internacionales de justicia, como la Corte Penal Internacional, la circunstancia que obliga a reflexionar sobre la potestad sancionadora supraestatal, que materializada en normativas jurídicas actualmente vigentes, da actualidad al tema expresado por Nieto 101.

Sin embargo, y profundizando un poco más los argumentos de Nieto, valdría la pena aclarar que en el caso de la Comunidad Europea la incorporación y la aplicación del derecho comunitario son competencia de los Estados parte. Con la excepción del artículo 81-86 CE sobre las reglas de competencia, porque el tratado CE no provee explícitamente de poderes de supervisión, control o sanción penal o administrativa de alcance comunitario 102, lo cual significa ni más ni menos que por regla general la Comunidad Europea depende de las estructuras administrativas nacionales de aplicación y cumplimiento no solo en cuanto a la incorporación del derecho comunitario, sino también en lo que respecta a su supervisión, control y sanción 103.

Pero es claro que el reconocimiento eventual de la potestad punitiva a organismos supranacionales no tiene por qué significar oposición entre el reconocimiento del ius puniendi como atribución estatal y la existencia de un ius puniendi de carácter supraestatal, que si existe es gracias a la decisión de los Estados parte o miembros de dicha organización de reconocer esa facultad 104.

Por ello, a pesar de la existencia de una tendencia hacia la “internacionalización” del ius puniendi, en el sentido de la proliferación de acuerdos o tratados internacionales que cada vez más reconocen tal facultad a organismos internacionales, se considera que sigue vigente la idea de la potestad punitiva del Estado, en la medida en que son estos los que habilitan a tales organismos para que puedan desarrollar dicha función, de lo que resulta que en la actualidad el ius puniendi como potestad tenga este nuevo contexto para el ejercicio del control social, ahora desde la perspectiva internacional.

En consecuencia, el ius puniendi aún es una atribución del Estado, sin perjuicio de que se reconozca que tal facultad pueda estar radicada en organismos internacionales.

19. No existe un criterio unívoco sobre los fines de la imposición de la sanción punitiva. A lo largo de la historia, el tema de los fines de la sanción punitiva ha generado profundas confrontaciones doctrinarias que se han visto reflejadas en las múltiples concepciones que desde las más variadas aristas han procurado la justificación y la definición sobre la finalidad de la sanción punitiva 105.

En ese contexto, la pena, considerada por algunos autores como la legítima consecuencia del derecho penal 106y como máxima expresión del derecho punitivo del Estado, concebida como mecanismo para la protección de los intereses de la vida humana 107, no ha sido asumida de manera pacífica en cuanto a sus funciones dentro del desarrollo de la disciplina jurídico-penal, a causa de esa variedad de criterios 108.

Ejemplo de lo anterior es la existencia de múltiples teorías sobre la pena, que agrupadas en dos corrientes fundamentales, han servido de epicentro de algunas de las más importantes discusiones jurídicas en el ámbito del derecho punitivo estatal, y que deberán ser tenidas en cuenta a la hora de tratar de hacer una aproximación a la justificación de la sanción desde el punto de vista administrativo, pues debe reconocerse que en cuanto a desarrollo y maduración teórica se refiere, el derecho penal se ha decantado mucho más que el derecho administrativo sancionador, y sin duda, le sirve a este como punto de referencia y, en efecto, como fuente nutricia en cuanto a instituciones y principios.

20. Las teorías absolutas de la pena son un punto de partida para analizar la justificación de la sanción punitiva como medida de control social.La primera de las corrientes teóricas sobre los fines y la justificación de la pena agrupa a las denominadas teorías absolutas de la pena ( Nemo prudens punit quia peccatum est, sed non peccetur ) 109, diferenciadas en la tesis de la expiación y de la retribución 110.

La teoría de la expiación explica que la pena se justifica como mecanismo de reconciliación del delincuente consigo mismo y con el ordenamiento quebrantado 111. Corresponde a una concepción metafísica en la cual el culpable se libera de su culpa y alcanza con ello de nuevo la plena posesión de su dignidad personal 112. Desde esta perspectiva se concibe la expiación como comprensión de parte del autor del injusto realizado, así como de la necesidad de la pena, con la consecuencia de una reconciliación con la sociedad 113.