Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

En este trabajo, partiendo de la concurrencia y la coordinación se analizará el funcionamiento de los diversos niveles de gobierno y su relación con la ordenación del territorio. Para esto, lo primero que se debe considerar son los intereses de los niveles de gobierno frente a los asuntos territoriales, para posteriormente analizar las competencias atribuidas a cada uno de estos niveles. Desde luego que tanto la Nación como el departamento, el municipio y las regiones, una vez constituidas 16, tienen un interés en el territorio. Cada uno de esos niveles de gobierno ostenta un interés que incide de una u otra forma en la ordenación del territorio, ya que incluso las políticas generales de un sector, que corresponden a la Nación, tienen una repercusión en el territorio.

En segundo lugar, se deben analizar las competencias atribuidas a cada uno de estos niveles de gobierno. Competencias que bien pueden ser directas, en tanto que toman medidas para regular un sector, o instrumentales, en cuanto sirven para articular aquellas competencias directas de otras autoridades. Pues bien, en ambos casos pueden darse relaciones entre varios niveles de gobierno. Así, cuando una autoridad ambiental del orden nacional adopta un reglamento sobre un aspecto de uso y aprovechamiento de recursos naturales, el mismo debe ser acatado por el municipio al momento de regular los usos del suelo, por ejemplo, para limitar el establecimiento de fábricas que puedan tener un impacto en el medio ambiente 17.

Hay dos razones importantes por las que genera interés esta perspectiva de análisis de la ordenación del territorio. Por un lado, porque entre los niveles de gobierno no existe jerarquía y, por el otro, porque cada uno de esos niveles de gobierno cuenta con la capacidad de adoptar competencias en régimen de autonomía. Todo ello representa un reto importante para la articulación de la ordenación del territorio.

En primer lugar, la Constitución Política estableció en los artículos 1.º y 287 un desarrollo de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, por lo que mal se haría si se tratara de resolver la articulación necesaria en la ordenación del territorio a partir de una supuesta jerarquía fruto de los distintos niveles territoriales que existen en Colombia 18.

A partir de aquí se puede deducir que la solución a las contradicciones que se presenten entre los diversos sectores que confluyen en el territorio y los distintos niveles de gobierno no puede obtenerse bajo una lógica de jerarquía, sino que requiere de una adecuada definición de fórmulas de coordinación que lleven a armonizar todos estos intereses. Un aspecto que será objeto de análisis en el apartado de los determinantes de los planes de ordenamiento territorial será precisamente el de cómo, a la hora de armonizar esas políticas, habrá algunas que representan un interés directo y por tanto prevalecen, como es el caso de la infraestructura vial del orden nacional, mientras que habrá otras que requieren de una concertación.

Esta configuración constitucional ha sido secundada por una progresiva interpretación de la jurisprudencia constitucional a favor de la descentralización y la autonomía territorial. Así, desde una tímida jurisprudencia constitucional que seguía favoreciendo los intereses nacionales cuando entran en conflicto con los locales, se pasó a una jurisprudencia constitucional reflexiva en la que se analizaba cada caso para identificar cuándo y cómo debía articularse su funcionamiento, aspecto que, de cualquier modo, requiere seguir siendo profundizado en el análisis de la Corte 19.

En segundo lugar, cada nivel de gobierno cuenta con competencias propias que pueden ser ejercidas en el marco de su autonomía. El sentido que se quiere expresar aquí es que la potestad normativa de las entidades territoriales reconocida en el artículo 286 CP, si bien se da en el marco de la Constitución y la ley, permite regular sectores de una manera especial e incluso diferente frente a otros niveles de gobierno y otras entidades territoriales 20. En otras palabras, la regulación en asuntos propios de la ordenación del territorio de Medellín puede ser diferente de la de Cali y, a su vez, de la del departamento de Antioquia y de la Nación.

De esta manera se permite que cada nivel de gobierno termine por adoptar una planificación que lleve a ordenar el territorio, sin que sea necesariamente una expresión de la reglamentación de los usos del mismo atribuida a los concejos municipales. La razón es que la ordenación del territorio, como se ha explicado previamente, no es solamente un ejercicio de distribución de zonas residenciales y comerciales en un territorio urbano, sino una visión de conjunto de diversos niveles y respecto de varias políticas sectoriales sobre ese territorio 21.

En el panorama que se ha planteado se observa que la ordenación del territorio tiene como característica la integración de diversos sectores y niveles de gobierno frente a la gestión de un territorio. Como se ha señalado más atrás, este aspecto requiere de fórmulas de coordinación que permiten que todos los actores puedan ser tomados en cuenta en la decisión que se tome. En Colombia el artículo 288 CP ha servido como instrumento para solventar muchos de estos asuntos. Esta norma señala que el ejercicio de competencias tendrá que ser conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. A continuación se analiza (2.1) por qué la concurrencia no es un principio jurídico; seguidamente, se señala (2.2) su concepto, y, finalmente, (2.3) se expone el principio jurídico de la coordinación.

La incorporación de las cláusulas de descentralización y autonomía de las entidades territoriales en la Constitución de 1991 representó un cambio de mentalidad sobre la organización administrativa colombiana. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional demoró un tiempo considerable para comenzar a resolver casos en los que se hiciera uso de estas cláusulas. En los inicios de la Corte Constitucional el favorecimiento a las decisiones del nivel nacional era recurrente, y solo posteriormente se comenzaron a dictar fallos que tomaban en cuenta los niveles territoriales de gobierno. Así, la jurisprudencia hablaba de unas limitaciones recíprocas entre el orden nacional y territorial, que en un comienzo, de manera predominante, favorecían al primero 22.

Para equilibrar las tensiones que se generaban entre el orden nacional y territorial la jurisprudencia constitucional hizo uso del contenido del inciso segundo del artículo 288 CP, norma que señala: “Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.

Esto repercutió en la necesidad de dar contenido a los principios que allí se señalan. En primer lugar, se recuperó la premisa del artículo 6.º de la Ley 489 de 1998 [23]. Esta norma abarca bajo un solo concepto a los principios de concurrencia y coordinación y establece que estos consisten en la garantía de armonización de las decisiones de las autoridades administrativas. Además, indica que las mismas colaborarán en el ejercicio de competencias de otras autoridades y no impedirán su ejercicio.

Por su parte, el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), diferenció la concurrencia de la coordinación, así: la coordinación la definió en términos de que “La Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica”, mientras que la concurrencia la definió entendiendo que “La Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía”.