Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

La competencia de ordenación del territorio supone la confluencia de varios intereses, tanto de políticas sectoriales como de niveles de gobierno. En este trabajo se analizará la concurrencia de todos esos intereses y se propondrá una fórmula de coordinación entre estos para que se ejerza de manera adecuada dicha competencia.

La fórmula que ha escogido el legislador para concretar la coordinación en la ordenación del territorio son los determinantes, establecidos de manera enunciativa en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y los mecanismos de concertación, que se contemplan en el artículo 24 de la misma ley. Sin embargo, la jurisprudencia no ha desarrollado en profundidad esta figura, y se requiere de una conceptualización de esta institución jurídica para advertir que por medio de ella no se logra la concertación, sino la imposición de otros sectores o niveles de gobierno sobre el nivel municipal. Si bien se concreta el principio de coordinación en tanto que se encuentran alineados los intereses, la participación del ente local en la decisión de quienes adoptan los determinantes es bastante deficiente.

El problema jurídico que pretende solucionar este trabajo es si los determinantes de los planes de ordenamiento territorial resultan ser mecanismos adecuados de coordinación de intereses en la ordenación del territorial. La hipótesis que se sustenta es que se requiere una adecuada identificación de la naturaleza jurídica de los determinantes para que posteriormente, en el procedimiento previo a su adopción, el municipio conozca y pueda intervenir en la decisión por adoptar.

Para desarrollar esta hipótesis, en primer lugar, (1) se analizan los diversos niveles de gobierno y los diversos sectores en la ordenación del territorio. En segundo lugar, (2) se hace una conceptualización de la concurrencia y se expone la necesidad de concretar la coordinación en la ordenación territorial. Finalmente, (3) se estudian los determinantes en el POT y los mecanismos de coordinación establecidos en el ordenamiento jurídico.

Un primer aspecto que se debe apuntar en el análisis de la concurrencia y la coordinación en el marco de la ordenación del territorio es la identificación del objeto de estudio. El motivo por el cual se debe iniciar por este aspecto es que el territorio es uno de aquellos asuntos en los que confluyen varios intereses, tanto de distintos sectores como de los diferentes niveles de gobierno en un Estado 2.

En efecto, en el mismo territorio pueden concurrir diversos sectores, tales como la minería, asuntos ambientales o aspectos urbanísticos, a la vez que pueden confluir distintos intereses como el de una infraestructura vial o el de prestación de los servicios públicos. La toma de decisiones respecto de estos sectores puede ser parte de los distintos niveles de gobierno del Estado que tengan interés sobre el territorio concernido. El nivel nacional tendrá en tal caso un interés de promoción de la economía nacional a través de la minería, mientras que el municipio lo tendrá en regular los usos del suelo de su territorio.

Pues bien, es preciso que en este primer apartado se aclare el objeto del presente trabajo, esto es, la concurrencia de varios niveles de gobierno y diversas políticas sectoriales en la ordenación del territorio. Para acometerlo, en primer lugar, (1.1) se expone el concepto de la ordenación urbanística; en segundo lugar, (1.2) se analizan los diversos sectores que pueden confluir en un territorio y, finalmente, (1.3) se expone la forma como se configura la actuación por parte de los diversos niveles de gobierno y no por otros mecanismos, por ejemplo, de relación con la sociedad civil.

La ordenación del territorio representa la confluencia de varios modelos de gestión del territorio, tal como se expone en el apartado siguiente. Sin embargo, uno de ellos funciona como eje vertebrador de los diversos intereses que se ven en el territorio: el modelo territorial del plan de ordenamiento territorial (POT), modelo que compone tanto los territorios urbanos como los rurales. Por esta razón, la primera precisión que se debe hacer es identificar el contenido de este tipo de ordenación.

La ordenación del modelo territorial es la adecuada gestión del territorio para concatenar los diversos intereses que en este confluyen. Se concreta, entre otros, al alinear el interés privado compuesto de aspectos residenciales y comerciales, con intereses públicos como los institucionales, ambientales y de provisión de espacio público. Varios aspectos se deben resaltar de este asunto.

En primer lugar, el acercamiento a esta disciplina ha cambiado considerablemente: desde el estudio de las obras de gran envergadura que tenían impacto sobre el territorio y el ensanche de las grandes ciudades 3, hasta un entendimiento más comprensivo de la relación del ciudadano con su entorno territorial. Esa relación deja de lado la visión que se centra en la ciudad para ampliarla a conceptos como el desarrollo sostenible o evidenciar la vinculación entre zonas rurales y urbanas 4.

Se hace notar este último entendimiento de la ordenación del modelo territorial por su gran importancia en Colombia. Ante la renovada atención del Estado respecto del territorio rural y su relación e impacto sobre el territorio urbano, la ordenación urbanística comprende por supuesto la gestión integral del territorio y entiende la interrelación que entre los dos se crea frente a los ciudadanos 5. La ordenación urbanística en Colombia requiere reforzar la atención en el suelo rural, como se ve reflejado, por ejemplo, en los inconvenientes para la adecuada prestación de servicios públicos y acceso a la vivienda digna.

En segundo lugar, la regulación de los usos del suelo está atribuida al municipio en el artículo 313.7 CP. El instrumento que concreta esa regulación es el POT, que será analizado posteriormente. Pues bien, esta regulación de los usos del suelo tiene que llevar a concretar muchos aspectos que, incluso, reflejan intereses constitucionales, como es el caso de la adecuada prestación de los servicios públicos (arts. 311 y 365), la construcción de obras (art. 311) y la vivienda (art. 51) 6.

A la par de estas normas constitucionales, el artículo 3.º de la Ley 388 de 1997 desarrolla el contenido mismo de la función pública del urbanismo que tiene por finalidades desde el acceso a infraestructura de vías y transporte hasta incentivar el mejoramiento de la calidad de vida. Uno de los retos más importantes en la ordenación urbanística es el de equilibrar la adecuada promoción de la calidad de vida de los habitantes del territorio y el desarrollo del mismo territorio, lo cual pasa por buscar que se promueva un progreso tanto de la infraestructura (de transporte, vial, etc.) como de la iniciativa económica pública y privada. Se trata de satisfacer intereses económicos que lleven a mejorar la capacidad económica de los habitantes, sin que eso termine por deteriorar o, incluso, arrasar el medio ambiente 7.

En tercer lugar, como se dijo, la regulación de los usos del suelo es el eje vertebrador de la ordenación del territorio, puesto que la disposición del espacio para la identificación de zonas residenciales, comerciales o institucionales termina por impactar de manera considerable en las demás formas de gestión del territorio, como se explica brevemente en el apartado que sigue. Para lograr esa disposición del territorio se deben tomar en cuenta todas las demás formas de organización del mismo.

Por esto, las eventuales contradicciones del sistema de ordenación del territorio se advertirán una vez se lleve a cabo la planificación urbanística, pues para el desarrollo de la misma se tendrá que tomar en consideración los demás modelos de gestión del territorio. En concreto, el plan de ordenamiento territorial tendrá que aplicar los determinantes establecidos en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 para identificar los mecanismos de incidencia que otros sectores y otros niveles de gobiernos tienen sobre cada territorio.