Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

De las normas transcritas se observa que esta última ley considera la coordinación como la necesidad de lograr la articulación y la coherencia en el ejercicio de las competencias, mientras que la concurrencia pretende el ejercicio de acciones conjuntas, lo que supone fórmulas de cooperación. Estos mismos conceptos se encontraban en el artículo 6.º de la Ley 489 de 1998, pero lo hacían como si ambos representaran a un mismo principio. De entrada, en los conceptos establecidos en la ley se observa contradicción.

Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha conceptualizado en pocas ocasiones la concurrencia. La primera de las dos definiciones utilizadas es que este principio “[p]arte de la consideración de que existen una serie de fines del Estado cuya realización requiere de la participación tanto de las autoridades del Estado a nivel nacional, como de las entidades del nivel territorial” 24. El sentido que se expone es que la concurrencia exige la participación de todas las autoridades en la toma de decisiones. La otra definición será expuesta en el siguiente apartado.

Si bien se observa, no existe un concepto común de la concurrencia en la legislación y la jurisprudencia colombianas. Se llega al consenso de que esta supone la existencia de competencias atribuidas a más de un nivel de gobierno, que en todo caso es la premisa del artículo 288 CP, pero se difiere en tanto frente a la misma se predica la exigencia de cooperar y la de participar en las decisiones comunes 25.

La doctrina ha hecho notar la dificultad a la hora de conceptualizar este principio, pero ha planteado una definición al señalar que “la concurrencia supone escenarios en los que varios órganos o entidades se ven abocados al ejercicio conjunto o concurrente de competencias respectivas, sin que esa coincidencia pueda derivar en que una de las entidades se desembarace de sus deberes y funciones” 26.

Ahora bien, la estructura de la concurrencia así señalada no corresponde a la de un principio jurídico. Es decir, surge una pregunta del análisis de la concurrencia como se está analizando, a saber: la autoridad que se enfrente al ejercicio de una competencia en la que advierta que existe más de una autoridad involucrada, ¿a qué se vería comprometida a partir del principio jurídico de concurrencia?

Para responder el cuestionamiento que se ha planteado al finalizar el apartado anterior se pueden tomar dos posiciones: la primera corresponde a interpretar las definiciones normativas y jurisprudenciales ya señaladas, mientras que la segunda refiere a una conceptualización diferente de ellas.

La primera interpretación consistiría en que la concurrencia como principio jurídico consagrado en el artículo 288 CP que establece una obligación de auxiliar o apoyar a alguien, que corresponde a la definición de la voz ‘concurrir’ 27, más que a la de ‘concurrencia’. Sin embargo, si se tomara esta interpretación, el artículo 113 CP estaría repitiendo esta obligación, pues ahí se configura un deber de colaboración armónica entre quienes integran el poder público 28. Y, en todo caso, la concreción de ese auxilio demostraría una forma de relación de cooperación entre entidades administrativas que también tiene un concepto propio 29.

En la segunda interpretación, que se defiende en este trabajo, se debe establecer una premisa que consiste en que la concurrencia no se encuentra en la categoría de principios jurídicos y en realidad es una regla que describe un hecho jurídico 30. Aquí la definición semántica de la voz ‘concurrencia’ correspondería a la coincidencia de varias circunstancias 31. En lenguaje jurídico, por otro lado, la concurrencia se puede definir como la existencia de competencias atribuidas a más de un nivel de gobierno sobre una misma realidad jurídica.

Si los principios jurídicos son mandatos de optimización que se deben implementar en la mayor medida posible, la verificación de la existencia de competencias asignadas a más de un nivel de gobierno, es decir, concurrentes, no puede ser tratada de esta manera. Aquí sería oportuno traer a colación lo que la doctrina ha expuesto sobre las modalidades de distribución de las competencias, al afirmar que existen dos tipos de competencias: exclusivas y compartidas. Son exclusivas cuando la competencia ha sido conferida a una sola autoridad, lo que excluye a las demás. Y son compartidas, en cambio, cuando “las potestades sobre una materia se otorgan simultáneamente a varios entes públicos u órganos, bien que de forma desglosada o parcelada” 32.

Bajo esta lectura, el sentido que se expone en el artículo 288 CP es que ante la existencia de competencias que debe ejercer más de un nivel territorial de gobierno, esto es, cuando las competencias sean concurrentes o compartidas, se ha de promover su coordinación y la observancia del principio de subsidiariedad.

Una lectura conforme con esta interpretación ya la ha hecho la jurisprudencia constitucional al señalar:

Conforme el artículo 288 ibídem, corresponde a la ley establecer los términos en los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la Constitución. Una interpretación de los anteriores principios constitucionales conduce a la Corte a afirmar que en materia urbanística, uso del suelo, espacio público y de ordenamiento del territorio, la Carta Política instituyó una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de acción puede caracterizarse así: (i) a la ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus parámetros generales y que regule sus demás aspectos estructurales; (ii) corresponde a los departamentos y municipios desarrollar la preceptiva legal por la vía del ejercicio de su competencia de regulación normativa, con miras a satisfacer las necesidades locales, teniendo en cuenta las peculiaridades propias de su ámbito territorial 33(resaltado fuera de texto).

En este fallo se observa que la Corte Constitucional identifica y define con claridad que en materia de ordenación del territorio existen competencias asignadas a varios niveles de gobierno. Ahora bien, aunque por lo menos en este fallo la Corte haya reconocido la existencia de competencias concurrentes en materia territorial, esto no ha llevado a que de manera directa haya establecido fórmulas concretas de coordinación para ellas.

Una vez advertido que, según el artículo 288 CP, la existencia de competencias compartidas o concurrentes exige la adopción de medidas para lograr su coordinación, corresponde precisar este último concepto.

En otro trabajo se había expuesto que la finalidad de la coordinación como principio jurídico era “la alineación y funcionamiento coherente de las administraciones públicas que intervengan en un determinado sector”. En el mismo lugar se señaló que, “[v]isto de esta manera[,] las entidades administrativas cuando interactúan frente a un determinado asunto deben buscar las fórmulas adecuadas para que se logre un actuar armónico entre ellas” 34.

En este apartado se definirá de manera breve lo que se ha entendido por coordinación como principio jurídico, analizando en el siguiente acápite las fórmulas concretas que se pueden utilizar en la ordenación del territorio para lograr dicha coordinación.

En el marco concreto de la ordenación del territorio se ha expuesto que la coordinación supone la articulación de los intereses entre las autoridades que tienen competencias concurrentes 35. Por otro lado, de una manera más afín al concepto normativo y doctrinario que se expuso atrás, la jurisprudencia ha señalado que la coordinación pretende la actuación armónica de las autoridades, refiriéndose a: