Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

… la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas 36.

De acuerdo con lo anterior, la coordinación como principio jurídico, en los términos del artículo 288 CP, consiste en el ejercicio de competencias concurrentes buscando su alineación y coherencia a partir de actuaciones armónicas.

Una vez analizada la concurrencia de competencias que se da al interior de la organización administrativa respecto de la ordenación del territorio, resulta necesario identificar la forma de lograr la coordinación de los diversos sectores y niveles de gobierno en el Estado.

Tal como se desarrolla más adelante, la competencia de ordenación del territorio se encuentra atribuida al municipio, y el instrumento básico a través del cual este concreta la planificación territorial es el POT. Este es el instrumento básico de ordenación, y es en su elaboración que confluyen los diversos intereses.

Sin embargo, la confluencia de estos intereses no significa necesariamente que durante su elaboración se concreten fórmulas de coordinación. Muchas de ellas vienen dadas por un instrumento elaborado de manera previa y que el municipio debe acoger directamente, a ser parte de los determinantes, sin siquiera conocerlos. Este es precisamente el objeto del presente acápite: en primer lugar, (3.1) exponer de manera breve el concepto de POT y, en segundo lugar, (3.2) analizar el concepto de los determinantes como fórmula para integrar los diversos niveles de gobierno y sectores a la planificación territorial. En tercer lugar, (3.3) exponer los diversos tipos de determinantes y, finalmente, (3.4) analizar la intervención del municipio en la construcción de los determinantes.

La competencia de regulación de los usos del suelo está atribuida al municipio, tal como lo señala el artículo 313, numeral 7, CP 37. Ahora bien, la configuración constitucional de la autonomía local permite que tanto la Constitución Política como el legislador puedan definir el contenido mismo del ejercicio de esta competencia. Ese es el sentido del artículo 287 CP cuando afirma que el ejercicio de las competencias propias de las entidades territoriales se ejerce en el marco de la Constitución y la ley, sin, en todo caso, desconocer la autonomía municipal para adoptar decisiones propias en determinados asuntos 38.

Por esta razón, la forma como se concreta el ejercicio de esta competencia se da precisamente sobre la base del desarrollo legislativo que se hace a partir del artículo 9.º de la Ley 388 de 1997 al señalar que el POT “es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal”.

Ahora bien, el legislador ha previsto que el ejercicio de la discrecionalidad del gobierno municipal para adoptar el POT es amplia en tanto que permite que la concreción de sus instituciones se alimente de disciplinas como la “ingeniería, la arquitectura, la sociología, la antropología, la ecología o la economía, entre otras que deben sustentar las determinaciones que comprometen la planeación y el desarrollo de los asentamientos urbanos” 39.

No obstante, desde una perspectiva jurídica, la libertad dentro de la cual se mueve el municipio se ve limitada por cinco factores: 1) por reglas establecidas en la ley y de aplicación directa; 2) por decisiones de otras instancias administrativas aplicadas como determinantes en la planificación urbanística; 3) por estándares mínimos de calidad en materia urbanística definida por el legislador; 4) por mandatos legales, y 5) por prohibiciones legales 40. Todas estas limitaciones y lo mencionado más arriba reflejan una cadena de elementos que permiten configurar la autonomía municipal, yendo desde un primer eslabón, que es la Constitución, hasta el último, que son las decisiones administrativas de otros niveles de gobierno 41.

Como se observa, salvo el caso de los determinantes señaladas en el número 2, las demás son limitaciones establecidas por el mismo legislador. Sobre esta salvedad del número 2, es decir, los determinantes del POT, se hace un análisis en el apartado siguiente. Basta decir en este espacio que las decisiones administrativas de otras instancias reflejan la necesidad de un gran esfuerzo en la construcción de este instrumento, pues se debe tomar en cuenta la ponderación de valores constitucionales, en la implementación de la ley, las decisiones administrativas y la participación ciudadana 42.

La doctrina ha explicado cómo el POT deja de tener la misma estructura de una simple norma, pues “se dispone de un muy amplio margen de libertad para la concreción de fines y objetivos y la determinación de medios o medidas para su realización (lo que quiere decir: en el diseño del modelo u orden a adoptar y, por tanto, la configuración de la realidad social a procurar)” 43. Es ese carácter prospectivo y autovinculante lo que ha hecho que se plantee como una categoría jurídica especial.

No por más se ha señalado que el POT supone “el mejor instrumento para precisar de forma detallada la distribución de la población, la delimitación de espacios necesarios para vías públicas, redes de servicios públicos e infraestructuras indispensables para el crecimiento social y económico” 44.

Los determinantes son decisiones administrativas adoptadas por otros niveles territoriales de gobierno: Nación, departamento u otra entidad administrativa especializada, que inciden en ámbitos de ordenación territorial. De este concepto se deben resaltar tres aspectos: (i) que refleja una concurrencia de competencias, además, (ii) que se trata de decisiones administrativas y, finalmente, (iii) que no se trata de leyes.

En primer lugar, refleja una concurrencia de competencias, puesto que, por un lado, el municipio tiene a su cargo la competencia de regular los usos del suelo, de conformidad con el artículo 313, numeral 7, CP, y, por otro lado, otra instancia administrativa tiene una competencia que incide directamente sobre la ordenación del territorio municipal, como es el caso de la localización de aeropuertos o infraestructura vial. Como se expuso más atrás, esta concurrencia de competencias requiere aplicar la coordinación como principio jurídico, aspecto que se explicará más adelante.

Según el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, existen cuatro tipos de determinantes que deberán ser tenidos en cuenta por los municipios en sus POT, lo que significa que “constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Según la norma, los determinantes pueden ser en temas de medio ambiente, patrimonio cultural, infraestructuras básicas y asuntos metropolitanos. En realidad, la lista de determinantes que se encuentra en esa norma es meramente enunciativa, y en el ordenamiento jurídico se hallan otro tipo de normas que también serían determinantes del POT, como, por ejemplo, las de gestión de riesgo y las de minería 45.

En segundo lugar, se trata de decisiones administrativas. Esta afirmación es importante porque la autonomía del municipio reconocida en el artículo 287 CP excluye la jerarquía en las relaciones que se den entre esta entidad territorial y el departamento y la Nación. En esa medida, se plantea un debate interesante sobre la forma como se deben articular estos determinantes para que no terminen por concretar un vínculo de jerarquía entre quien dicta la decisión y el municipio que debe expedir el POT tomando en cuenta estos determinantes.