Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Para evitar esas contradicciones, el análisis de la concurrencia y la definición de fórmulas de coordinación serán necesarios durante la tramitación de dichos determinantes, lo cual permitirá que todos los intereses se vean reflejados. Incluso en aquellos asuntos propios que involucran el interés de una sola autoridad, se requiere de un análisis de las posibles incidencias que otros sectores pueden tener sobre esa decisión. Un ejemplo de esta situación sería la gestión del paisaje, típica competencia del orden municipal 8. Para ejercer esta competencia se deberá observar las decisiones de otros sectores y otros niveles de gobierno sobre otras competencias que se encuentren en concurrencia, como se ha expuesto previamente.

La gran variedad de políticas sectoriales que confluyen en la toma de decisiones sobre el territorio es uno de los aspectos más importantes para tomar en cuenta en la concurrencia y coordinación. Se trata de sectores de las más diversas materias y muchos de ellos con importantes desarrollos jurídicos. Así, por mencionar algunos, la ordenación del territorio tendrá que tomar en consideración aspectos propios del medio ambiente o la infraestructura vial. Buena parte de estos sectores cuentan con regímenes jurídicos propios, por ejemplo, de los dos mencionados la Ley 99 de 1993 y 105 de 1993, respectivamente.

El motivo por el cual confluyen todos estos sectores es que tienen una incidencia muy importante en el territorio o que es un mismo territorio el objeto de su intervención. Por supuesto que el sector medio ambiente tiene que incidir de manera directa en el territorio, como podría ser mediante el establecimiento de zonas de reserva ambiental, aunque pueda suponer otro tipo de medidas, por ejemplo, limitaciones a fábricas que busquen evitar la producción de elementos tóxicos 9. En otros casos, el objeto de intervención es precisamente el territorio, como en el caso de la infraestructura vial, ya que las carreteras tienen que ser construidas sobre el territorio.

En ese mismo territorio donde inciden estas políticas sectoriales se debe tomar una decisión de ordenación urbanística por parte de la Administración Pública, con la intención de organizar los usos del suelo, estableciendo zonas comerciales y residenciales, por ejemplo.

Pues bien, el objetivo de la ordenación del territorio es la disposición y organización del mismo para una mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, tal como lo establece el artículo 3.3 la Ley 388 de 1997, en la que se regule la “actividad social en su estructura espacial” 10. Este objetivo es bastante ambicioso, pues entra a concretar a través de un instrumento de planificación, como el POT, importantes derechos constitucionales como la vivienda digna, los servicios públicos y la función social de la propiedad privada.

El primer requisito para lograr el cometido de integración de los distintos sectores en el territorio es la debida identificación y comprensión de tales sectores. Para que esto se concrete es preciso saber del ámbito de actuación y el régimen jurídico del sector, lo que comprende el conocimiento de las autoridades involucradas, de las competencias por ejercer y de los instrumentos por utilizar 11.

Una adecuada comprensión del sector, entonces, permitirá la identificación de los ámbitos en los que concurran competencias de diversas autoridades, y llevará a que se utilicen de la mejor manera los instrumentos que permitan coordinar el funcionamiento de la entidad.

El segundo aspecto para tomar en consideración es la necesidad de dar valor a todos estos sectores que confluyen en el territorio. El problema más importante de una ordenación del territorio incluyente de todos los sectores es que ni la Constitución Política ni la ley contienen la referencia que permita identificar cuándo y de qué manera debe prevalecer determinado interés, por ejemplo, en lo que se refiere a la ubicación de un suelo residencial o una zona de reserva. Por el contrario, se fijan normas y directrices por diversas autoridades, y es la Administración competente de regular los usos del suelo, es decir, el municipio, la que tiene que concretar su contenido.

En efecto, para comenzar, la Constitución Política establece que se debe garantizar el derecho a una vivienda digna (art. 51), a un medio ambiente sano (art. 79) y a una adecuada prestación de los servicios públicos (art. 365). Pero entre estos, como se señaló, no existe una jerarquía, por lo que le corresponde a la autoridad encargada de la ordenación del territorio analizar las diversas variables para lograr una efectiva articulación. La importancia que tiene cada una de las políticas sectoriales dictadas para el cumplimiento de estas normas constitucionales haría pensar, incluso, si, en vez de buscar la articulación entre ellas, no debería hacerse un mismo régimen jurídico que las integre y haga que su análisis desde la ciencia del derecho sea único, como sucede en otras ciencias sociales 12.

Planteada la cuestión como se ha hecho, se puede advertir que uno de los aspectos capitales en este tipo de ordenación es lograr la articulación de todos los sectores que inciden en el territorio, para lo cual se deben articular competencias e instrumentos que permitan una debida coordinación de todos los intereses en juego. En el ordenamiento jurídico colombiano los determinantes del plan de ordenamiento territorial juegan un papel muy importante para conseguirlo.

Un segundo aspecto para tomar en cuenta en la concurrencia y la coordinación respecto de la ordenación del territorio consiste en las diferentes relaciones que se pueden crear en la toma de decisiones. En efecto, las diversas políticas sectoriales que se han analizado atrás llevan a que varios niveles de gobierno tengan intereses en la materia y competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico para tomar decisiones sobre el asunto.

Sin embargo, una anotación preliminar se debe hacer sobre este aspecto. El análisis de los diversos intereses que se pueden dar en temas de ordenación del territorio requiere de una depuración para identificar de manera adecuada el régimen jurídico que aplica a la situación. Por esta razón, las discusiones que se generan sobre la forma de intervención de la ciudadanía en casos como los de las consultas populares o las consultas previas en asuntos mineros deben tener un trato diferenciado.

Así, se encuentra de manera recurrente la consulta popular como un mecanismo de expresión del interés local frente a las decisiones nacionales que se toman respecto de asuntos mineros o petroleros 13. Los mecanismos utilizados para estas consultas populares han sido diversos. Entre ellos, el más representativo por su carácter vinculante es el que se encontraba contenido en el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 [14], hoy declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-053 de 2019.

El análisis que se realiza en este trabajo sobre la concurrencia y la coordinación de la ordenación del territorio no incluye esta perspectiva. Si bien en este caso se presenta una forma de coordinación público-privada, en la que el Estado busca alinear sus intereses con particulares afectados por decisiones, no es propiamente este el tipo de coordinación que se analiza en este escrito. La razón es que esta perspectiva corresponde a una forma de democracia participativa que funciona y tiene un régimen jurídico diferente a la coordinación que se debe dar entre los diversos niveles de gobierno que se enfrentan en un mismo territorio con diversas políticas sectoriales 15.

En otras palabras, el interés de este trabajo reside concretamente en analizar la coordinación que se debe dar en la ordenación del territorio cuando hay relaciones entre varios niveles de gobierno al interior de un Estado, como es el caso de la Nación con los departamentos y municipios, es decir, una coordinación ad intra. Mientras que la coordinación que se acaba de exponer corresponde a una coordinación ad extra , en la que el Estado debe coordinar sus intereses con los de los administrados para la toma de decisiones.