Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

El derecho a la autonomía también implica reconocer, como lo expuso la Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas de la Defensoría del Pueblo 89, la potestad otorgada por la Constitución Política y las leyes vigentes a las autoridades propias de grupos étnicos, que es ejercida en los territorios de pueblos indígenas por los cabildos gobernadores, capitanes y payes, entre otros; en territorios de comunidades negras, por la junta del consejo comunitario; y en los pueblos rom o gitano, de acuerdo con la kriss, tal como se ilustró en la tabla 2.

En tal sentido, el derecho a la autonomía, en conjunto con el respeto por las diferencias, comporta que el ordenamiento en territorios de los grupos étnicos, sin desbordar las competencias de las entidades territoriales, sí debe ser realizado por las propias comunidades; es esta una forma de garantizar el derecho a la subsistencia. Sobre esta interdependencia es necesario entender el derecho a la autonomía, al igual que “el derecho al territorio[,] como un derecho cultural, cuya titularidad depende de las condiciones culturales de los sujetos –individuales o colectivos–. Pero la naturaleza del derecho al territorio es mucho más compleja, porque es un derecho cultural que permite la garantía de otros derechos” 90.

El núcleo esencial del derecho a la autonomía, como bien dice la Corte Constitucional,

… recae en la potestad de gestionar y satisfacer sus intereses propios en el marco territorial que habitan (art. 287 CP), por consiguiente, cualquier interferencia del Estado debe, primero, estar fundamentada en la Constitución y la ley segundo, tratar de medidas útiles y necesarias para la protección de los derechos fundamentales o colectivos involucrados; y, tercero, ser las medidas menos gravosas para la autonomía política de dichas comunidades étnicas 91.

De tal forma, continúa la Corte, “que el Estado tiene que reconocer, respetar y proteger estos derechos y, por consiguiente, asume obligaciones positivas y negativas”, pues le corresponde “tanto facilitar esa gestión (de autogobierno) como abstenerse de interferir indebidamente en la toma de las decisiones” 92.

De esta forma, la decisión de quién ordena, qué ordena y cómo se ordena en territorios de grupos étnicos no debe reducirse al proceso previo al acto administrativo de adopción de un plan o esquema de ordenamiento territorial, sino que debe quedar en la órbita de las potestades derivadas del respeto y reconocimiento de las formas de gobierno propio. Dicho de otra manera, no debe continuar lo que sucede en la práctica, en donde los municipios terminan ordenando el territorio de los grupos étnicos, porque son los que deciden y categorizan los usos del suelo. Por el contrario, ordenar el territorio con enfoque étnico es no solo reconocer su presencia, sino aceptar sus decisiones; significa convocar a un diálogo nacional para realizar una verdadera ordenación del territorio colombiano. Ahora bien, estas consideraciones invitan a preguntarse, en la siguiente sección: si los grupos étnicos ordenan su territorio, ¿cómo debe darse este proceso?

El enfoque étnico en el ordenamiento territorial, más que garantizar niveles de participación en espacios democráticos en que se incluyan representantes de los grupos étnicos de acuerdo con sus esquemas de organización y formas de gobierno propio, comporta retos institucionales, normativos y organizativos. Como ya se planteó, la ordenación es un proceso complejo, pero no imposible.

Lo primero que habría que hacer sería pensar, como se ha reiterado a lo largo de esta reflexión, que el enfoque étnico va más allá del reconocimiento de la existencia de grupos étnicos en un territorio (más allá de un diagnóstico y una caracterización). Así pues, la ordenación con enfoque étnico y autonomía territorial debería:

1. Superar la homogeneización y estandarización.

2. Tener en cuenta referentes culturales propios.

3. Reconocer y respetar que existen diferentes modelos de desarrollo.

4. Reconstruir modelos de desarrollo desvirtuados por los procesos de colonización.

5. Crear escenarios de di á logo que superen los espacios de planeación territorial y/o comisiones naciones y regionales de ordenamiento territorial.

6. Construir los planes e instrumentos de planeación, ordenación y desarrollo de los grupos étnicos.

7. Superar las discrepancias entre el país oficial y el país real (De Sousa Santos, 2014, p. 50) para incorporar las estructuras de gobierno propio de cada grupo étnico en la estructura política y administrativa del Estado colombiano.

8. Corresponder a la decisión institucional de apoyo y asignación presupuestal para grupos étnicos más allá de programas y/o subvenciones de organizaciones no gubernamentales o de los recursos destinados para avanzar en la titulación colectiva o en programas y proyectos de autoridades ambientales, que garanticen procesos autónomos de ordenamiento territorial.

Teniendo en cuenta este punto de partida, a continuación se presentan algunos retos para emprender esta tarea:

1. Retos institucionales : se refieren a los desafíos a los que se enfrentan las entidades que representan al Estado. Desde este lado, el ordenamiento territorial debe trascender a su percepción como una competencia exclusiva de las entidades territoriales y asumir que en un territorio coexisten varias autoridades que, así normativamente no se denominen como entidades territoriales, sí ejercen materialmente competencias similares a estas, como la administración de un territorio o la ordenación del suelo y de los recursos naturales.

Además, la institucionalidad debe reconocer las diferencias que hay en la diversidad y comprender que cada grupo étnico en Colombia tiene sus propias dinámicas históricas, cosmovisión y formas de gobierno. En tal sentido, la labor de las entidades territoriales es articular e incorporar estas diferentes cosmovisiones, y no tratar de ordenar y sectorizar los territorios colectivos. La concertación debería servir para articular estas diferencias, pero reconociendo que cada grupo puede ordenar su territorio, que también es parte del territorio colombiano. Por lo anterior, se “requiere de un especial tratamiento y consideración desde las políticas públicas y el comportamiento sensible y comprometido de los funcionarios en todos los niveles del Estado” 93.

De igual manera, los recursos económicos que se invierten en los procesos de planeación de planes de desarrollo, y planes y esquemas de ordenamiento territorial, deberían destinarse a garantizar que cada grupo étnico construya sus propios procesos de planeación y ordenación (planes de etnodesarrollo, planes de vida, plan del buen largo camino pueblo rom, planes de ordenación, planes de manejo y aprovechamiento de recursos naturales), de tal forma que cuando la institucionalidad emprenda procesos de ordenamiento ya los grupos étnicos cuenten y tengan consolidados sus procesos. El punto de partida para la articulación y concertación será más fácil y se requerirá menos tiempo. No se trata de presentar un plan para que las comunidades expresen su opinión o aprobación. Ordenar el territorio colombiano es garantizar que este “país real” sea la base y punto de partida para las decisiones.

2. Retos normativos . Sin desconocer que a partir de 1991 el desarrollo normativo para garantizar los derechos de los grupos étnicos 94en el país tomó un gran impulso, todavía hacen falta desarrollos normativos que garanticen los derechos reconocidos; así por ejemplo, en relación con los pueblos indígenas se debe continuar en la materialización del artículo 329 CP y desarrollar todas sus competencias como entidades territoriales.