Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Así, además de los muy conocidos planes en materia de ordenación del territorio (POD y POT), también figuran otros planes sectoriales en campos tan variados como las infraestructuras (de transporte 88, puertos 89, aeropuertos 90o de servicios públicos 91), el medio ambiente (áreas protegidas 92, recursos hídricos 93, costas 94y la lucha contra el cambio climático 95), la prevención de desastres 96, la minería 97, la energía 98, los bienes de interés cultural 99, la ordenación social 100y productiva 101de la propiedad rural, el turismo 102y, entre otros, la transformación de las zonas afectadas por el conflicto 103.

A ello se agrega, además, una notable pluralidad de formas de ordenación territorial de tipo sectorial , que suelen llevar aparejada la aprobación de instrumentos de planificación y algún grado (mayor o menor, según el ámbito sectorial respectivo) de ordenación territorial. Es, por ejemplo, el caso de las áreas protegidas en materia ambiental, que suponen la delimitación, designación, regulación y administración de una zona del territorio con fines específicos de conservación 104; los páramos, en tanto que ecosistemas estratégicos 105; las Zonas de Reserva Campesina 106(ZRC), las Zonas de Desarrollo Empresarial 107(ZDE) y las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social 108(ZIDRES) en materia de derecho agrario, con propósitos específicos de promoción de modelos de explotación agrícola diferentes (en lo jurídico, económico, ecológico, tecnológico, cultural y social); las Zonas Estratégicas de Intervención Integral 109, las Zonas Veredales Transitorias de Normalización y Puntos Transitorios de Normalización 110, así como los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación 111(ETCR) y las Zonas Más Afectadas por el Conflicto 112(ZOMAC), en materia de orden público; las Áreas de Desarrollo Naranja 113(ADN), las Zonas Económicas y Sociales Especiales 114(ZESE) y las Zonas Francas (ZF) 115, en materia de promoción del desarrollo económico.

A este panorama de sobrecarga instrumental se añade la profusión de instrumentos concretos, fundamentales para el logro de cometidos sectoriales de trascendencia nacional , como los Proyectos Turísticos Especiales 116(PTE), el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos 117(PNIS), los Macroproyectos de Interés Social Nacional 118(MISN), los Proyectos de Interés Nacional y Estratégico 119(PINE) y, entre otros, los Proyectos de Adecuación de Tierras 120(PADT).

Finalmente, debe también mencionarse el abundante número de planes y proyectos sectoriales de orden municipal que de uno u otro modo interactúan igualmente con las disposiciones del POT. Comenzando por el plan municipal de desarrollo 121, pasando por planes municipales de obras aprobados por el concejo municipal, hasta llegar a planes maestros, planes parciales y unidades de planeación rural, adoptados mediante decreto del alcalde local, el derecho local evidencia también un recurso intensivo a esta clase de instrumentos.

Esta multitud de instrumentos eleva significativamente los riesgos de desarticulación conceptual y de funcionamiento desacoplado de los numerosos actores implicados en su puesta en marcha. De ahí que la definición de criterios claros de interacción y la articulación de todos de ellos entre sí, en general, y en particular con las disposiciones del POT, resulte fundamental. Sin embargo, pese a su importancia, no es este un asunto al que el legislador suela prestar especial atención. Fruto de esta situación surgen múltiples interrogantes en relación con la supra o subordinación de un plan o proyecto respecto de otro, o con la obligación jurídica de concertar el contenido de un instrumento con el de otro. Este panorama de incertidumbre se agrava por la indeterminación y ambigüedad de muchas de las disposiciones expedidas en esta materia, cuya redacción abierta suele prestarse para discusiones en torno al alcance específico de las atribuciones conferidas.

Toda vez que el alcance de la autonomía territorial, tanto como el régimen general de ejercicio de las funciones públicas y de las competencias a cargo de los entes territoriales, se encuentra en manos del legislador (arts. 150.23 y 287 CP), la cuestión de cómo se articula en su interior la enorme masa de instrumentos proferidos por las autoridades titulares de competencias con repercusiones territoriales corresponde fundamentalmente a la ley. Con todo, se trata de una determinación que ha de ser adoptada de forma respetuosa de la autonomía territorial, y que debe apuntar al desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos por el artículo 288 CP. El desconocimiento de estos principios o de la garantía constitucional de la autonomía territorial puede conllevar la inconstitucionalidad de la ley 122.

A pesar de las dificultades que envuelve, debido a los vacíos y a la ausencia de criterios legales claros al respecto, el análisis sistemático de la regulación vigente en este campo posibilita identificar al menos tres grupos de decisiones administrativas o instrumentos, así: los instrumentos a los que se somete el POT (2.1), los instrumentos sometidos al POT (2.2) y los instrumentos llamados a ser objeto de una concertación entre autoridades (2.3).

Aunque, como quedó visto, la proclamación constitucional del principio y de la garantía constitucional de la autonomía de las entidades territoriales representa la exclusión de las relaciones de subordinación como criterio general de relacionamiento entre la Nación y las autoridades locales, ello no supone una equiparación de los intereses territoriales y nacionales en todos los casos. No todo está llamado a ser objeto de una concertación en pie de igualdad. De manera eventual la confluencia en el territorio local de algunos intereses nacionales o departamentales distintos a los locales puede dar lugar a que se reconozca por el legislador la primacía de aquellos sobre estos. Ello se traduce en la preponderancia sobre el POT del instrumento administrativo que envuelve y desarrolla el interés supralocal prevalente. Se tratará, por tanto, de un instrumento administrativo al cual el POT debe someterse.

En estos eventos, en todo caso, la legitimación de dicha determinación del legislador presupone que se esté ante intereses públicos superiores, provistos de una magnitud o entidad tal que justifiquen la restricción que por esta vía se impone a la autonomía local. En últimas, como ha sido destacado por la Corte Constitucional, la constitucionalidad de esta clase de limitaciones a la autonomía territorial dependerá de las competencias o funciones que se restringen, del grado de condicionamiento que se les impone y del peso de las razones sobre las cuales se sustentan 123.

La legislación de ordenación del territorio ha denominado a estos instrumentos prevalentes “ determinantes del POT ”. Previstos inicialmente por el artículo 10 LDU para un puñado de asuntos (medio ambiente, protección del patrimonio histórico cultural, prevención de riesgos, infraestructura de transporte y de servicios públicos domiciliarios y asuntos metropolitanos), su número ha ido creciendo progresivamente de la mano de una legislación sectorial cada vez más consciente de la importancia y carácter estratégico de esta figura.

De acuerdo con lo establecido por el artículo 10 LDU, los determinantes “constituyen normas de superior jerarquía” y como tal deben ser tenidos en cuenta forzosamente por el POT, so pena de su invalidez 124. Según ha remarcado el Consejo de Estado, representan “aspectos de interés social y general para la sociedad colombiana” 125y su consagración “no hace más que explicitar la primacía de la voluntad del legislador y la consecuente relación de subordinación a ésta, así como la coordinación y previsión o planeación que el ordenamiento jurídico, en especial el precitado artículo 10, le impone a los municipios y distritos para la elaboración de sus respectivos planes de ordenamiento territorial” 126. Ellos suponen, entonces, el ejercicio del poder legal de delimitación del ámbito de las competencias de las entidades territoriales y de fijación de criterios relevantes para su ejercicio (art. 287 CP). En consecuencia, solo la ley pueda reconocer que un determinado instrumento administrativo concebido para la promoción, garantía y tutela de un interés supramunicipal específico tenga la calidad de determinante del POT 127.