Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

La superior jerarquía normativa que se reconoce a los instrumentos administrativos legalmente calificados como determinantes del POT y a los emanados de las instancias supralocales del sistema multinivel de ordenación del territorio no expresa una relación jerárquica o de subordinación del municipio respecto de las autoridades que detentan las competencias para adoptar dichos instrumentos. De un lado, como quedó visto en la primera parte de este escrito, dicha relación es inexistente en asuntos relativos a la ordenación del territorio o materias conexas. De otro, dicha jerarquía resulta característica de un ordenamiento jurídico moderno como el colombiano. Como afirma Guastini, por su complejidad y amplitud es habitual “que las normas que lo componen no estén todas sobre el mismo plano, [sino] que estén jerárquicamente ordenadas” 136. En este caso, puesto que la validez del POT se puede ver comprometida si desconoce las normas, los lineamientos, las instrucciones o previsiones de los determinantes, se está ante un supuesto de jerarquía normativa material o sustancial 137. Es, pues, una relación estrictamente jurídica, de la cual no pueden derivarse jerarquías políticas ni administrativas 138.

Aun cuando, por ser parte de un mismo sub-sistema normativo (el de la ordenación territorial) organizado de manera estratificada, se podría afirmar que los instrumentos adoptados por la Nación y los departamentos en este campo específico se encuentran supraordenados al POT, ello no se podría sostener rigurosamente de los determinantes fijados por el legislador. En relación con estos últimos se presenta apenas la relación de jerarquía jurídica material o sustancial apuntada, en atención a las competencias que se ejercen y a la necesidad de coordinación y cohesión interna de las actuaciones de las distintas organizaciones por medio de las cuales el Estado atiende sus fines.

En todo caso, debido a la inexistencia de una relación de subordinación administrativa o política, no es procedente entender que en un hipotético conflicto entre las disposiciones del POT y el contenido de los determinantes debe razonarse con base en el criterio jerárquico. Esto significa que las eventuales diferencias que surjan entre estos instrumentos deberán resolverse mediante la aplicación del criterio de la competencia. En consecuencia, se tendrá la obligación de estar a lo resuelto por el determinante si, y solo si, este ha sido adoptado en el marco de la competencia específica en cabeza de la autoridad que lo expida. Puesto que la invasión y la usurpación de competencias ajenas están vedadas, no otro puede ser el criterio para la resolución de los eventuales diferendos. Excluir la aplicación del principio de jerarquía supone que de ninguna manera resulta admisible que las decisiones de las instancias superiores, so pretexto de la primacía de sus poderes, tomen determinaciones ultra vires o que desplacen a los niveles inferiores en el ejercicio de sus atribuciones 139. No podría entonces validarse que la Nación, al amparo de la superior jerarquía (jurídica) de las políticas que dicta en materia de ordenación del territorio, clasificara el suelo local o pudiera dictar normas urbanísticas concretas para un determinado territorio, por ser esta una atribución propia del POT.

Solo de manera excepcional (y de forma constitucionalmente discutible), por expresa disposición del legislador, los determinantes derivados de los planes de manejo de las áreas protegidas (arts. 5.18 y 31.16 de la Ley 99 de 1993) y de los planes especiales de manejo y protección (PEMP) de bienes de interés cultural (art. 7.º de la Ley 1185 de 2008) suponen una total asunción por la instancia supralocal de la labor de reglamentación de los usos del suelo. Con ello se rompe el postulado atrás expresado, según el cual lo propio de las relaciones de coordinación es la atribución al ente coordinador de un poder de dirección o incidencia sobre la manera como el coordinado ejerce la responsabilidad a su cargo, sin que ello pueda traducirse en el “vaciamiento competencial” del coordinado, ni en el “fortalecimiento competencial” del coordinante 140. No obstante, la jurisprudencia que se ha pronunciado al respecto no ha encontrado nada anómalo en ello.

Así se evidencia, por ejemplo, en el auto del 29 de octubre de 2014, por medio del cual la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió el conflicto positivo de competencias entre el Municipio de Cali y el Ministerio de Cultura, con ocasión de la expedición del PEMP de la Plaza de Toros de Cañaveralejo. Este instrumento contemplaba la modificación de los usos de suelo previstos en el POT para autorizar la construcción de un centro comercial en la zona de parqueaderos y dio lugar a que el Concejo Municipal de la ciudad planteara el conflicto de competencias. Sin detenerse a examinar las particularidades de las relaciones de coordinación en general, ni de esta en particular, con base en el reparto legal efectuado por la Ley 1185 de 2008, la Sala de Consulta concluyó el proceso declarando competente al Ministerio de Cultura “para adoptar los aspectos relativos al uso del suelo, dentro del Plan Especial de Manejo y Protección –PEMP–, que en ejercicio de sus competencias y bajo el principio de coordinación con las autoridades competentes del Municipio de Santiago de Cali, decida adoptar para la Plaza de Toros Cañaveralejo, ubicada en ese municipio, dada la condición de Bien de Interés Cultural de la Nación que tiene dicha Plaza de Toros” 141. Aunque se estableció la necesidad de coordinación entre las autoridades implicadas, no se examinó el eventual exceso por parte del legislador al configurar dicha competencia coordinadora en cabeza del Ministerio. En últimas, no se puede desconocer que (i) “la función de reglamentar los usos del suelo asignada a los municipios, es una expresión de la descentralización territorial, y un corolario de la autonomía otorgada por la Constitución a las entidades territoriales” 142, ni que (ii) por más amplia que sea la libertad de configuración del legislador en este frente, “no puede anular el contenido específico del principio de autonomía territorial que se manifiesta en la posibilidad de que los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo territorio” 143.

La valoración de la gran masa de instrumentos administrativos que ordenan y planifican actuaciones administrativas sobre el territorio permite diferenciar entre los instrumentos supramunicipales (2.2.1) y los instrumentos locales (2.2.2) sometidos al POT.

Del mismo modo que el legislador, en ejercicio de su facultad de delimitación de las competencias públicas en general y de las entidades territoriales en particular (arts. 150 num. 23 y 287 CP), puede estatuir la primacía de los intereses supramunicipales que confluyen sobre el territorio local, también puede resolver lo contrario. En tal caso, por mandato legal se dispone que una determinada actuación de una organización o entidad vinculada al orden nacional o departamental debe sujetarse a las reglas del POT.

Es lo que sucede, por ejemplo, con el establecimiento de zonas francas. Estas áreas, cuya delimitación es aprobada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (art. 2.º del Decreto Orgánico 1289 de 2015) para el desarrollo de actividades industriales de bienes y de servicios, o de actividades comerciales, bajo una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior, precisan, según las reglas fijadas por normatividad vigente, “[a]creditar que el proyecto a desarrollar esté acorde con el plan de desarrollo municipal o distrital, y que el uso del suelo está permitido para tal propósito” (art. 26.8 del Decreto 2147 de 2016). Por tanto, no observar las reglas del POT impide el avance del proceso de declaración de la zona franca o puede comprometer la legalidad de dicha determinación.