Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Conforme a su construcción legal, los determinantes engloban decisiones de distinto rango (políticas, directrices, reglamentos, resoluciones, etc.), contenido (normas, planes, instrucciones, proyectos, programas y medidas) y origen (Nación y departamentos), que envuelven intereses colectivos o institucionales de escala supralocal 128. Su reconocimiento por el legislador permite garantizar la alineación y coherencia de las actuaciones de las distintas autoridades implicadas en la ordenación del territorio o a cargo de competencias con repercusiones territoriales importantes 129. Y, a la par que reflejan el carácter eminentemente concurrencial de este ámbito 130, evidencian que la competencia urbanística otorgada a los municipios por la misma Constitución “no puede truncar el desarrollo de empresas de interés más amplio” 131. Son, en rigor, una figura óptima para canalizar relaciones de coordinación , en los términos en que ello fue expuesto con anterioridad ( i. e., expedición unilateral de criterios vinculantes en ejercicio de una facultad legal).

Como se mencionó líneas atrás, inicialmente el artículo 10 LDU calificó como determinantes del POT a un reducido grupo de instrumentos y decisiones emanados del ejercicio de competencias ligadas a intereses de nítida trascendencia supramunicipal, en relación con los cuales la necesidad de coordinación es manifiesta. Originalmente el legislador atribuyó el título de determinantes del POT a las directrices, normas, políticas, reglamentos, planes y demás instrumentos administrativos relacionados con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales (num. 1); a las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles considerados como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos, incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, de conformidad con la legislación correspondiente (num. 2); a las decisiones relativas al señalamiento y localización de las infraestructuras básicas en materia de infraestructura de la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía; a las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia (num. 3); y a los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como a las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la legislación vigente 132(num. 4).

No obstante, lo limitado del listado original de determinantes y la importancia estratégica de esta figura para el desarrollo de proyectos de interés supralocal ha llevado a que en estos últimos años se haya ampliado el número de determinantes señalados por la ley. Así por ejemplo, y en relación con la necesidad de tomar en consideración las decisiones de la Nación sobre el uso del suelo rural con fines agrícolas, el artículo 3.º de la Ley 1551 de 2012 (“por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”) establece en su numeral 9 que es función de los entes locales formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial “teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural” 133. La Ley 1523 de 2012 (“por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgos de Desastres y se dictan otras disposiciones”) contiene también disposiciones de esta clase. Lo previsto en su artículo 41, en virtud del cual se dispone que los organismos nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales de planificación deben seguir las orientaciones y directrices señaladas en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo y contemplar las disposiciones y recomendaciones específicas sobre la materia, es otro ejemplo de ello. Aunque declarado inexequible por la Corte Constitucional 134, lo dispuesto por el artículo 4.º de la Ley 1776 de 2016, que al establecer el régimen jurídico de las ZIDRES habilitó a la UPRA para definir el uso actual y potencial del suelo, ordenar las zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas, hidrológicas, sus condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y definir los lineamientos, criterios y parámetros necesarios, “que deben ser considerados para la elaboración de los Planes, Planes Básicos y Esquemas de Ordenamiento Territorial en las zonas rurales de los municipios”, también ilustra el mismo fenómeno. Igualmente sucede con la Ley 1930 de 2018 (“por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia”), cuyo artículo 9.º confiere el carácter de determinante del POT tanto a la delimitación como al “plan de manejo ambiental” de los páramos declarados por las autoridades respectivas. Lo dispuesto por el artículo 264 de la Ley 1955 de 2019 (por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”) en relación con los “proyectos turísticos especiales” y la ejecución de su infraestructura, que “constituyen determinante de superior jerarquía en los términos del artículo10de la Ley 388 de 1997”, se suma a este bloque de normas.

La tendencia a la expansión de los determinantes del POT también evidencia casos de problemática ambigüedad y falta de técnica por parte del legislador respecto de si un determinado instrumento tiene o no dicha calidad. Así, por ejemplo, la Ley 1931 de 2018 (“por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático”) en su artículo 9.º señala que “[l]as autoridades municipales y distritales deberán incorporar dentro de sus planes de desarrollo y planes de ordenamiento territorial, la gestión del cambio climático teniendo como referencia los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Territoriales de su departamento y los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Sectoriales”; una redacción que siembra la duda sobre si a los instrumentos emanados de los ministerios y departamentos les corresponde o no el carácter de determinantes del POT 135. Las implicaciones de esta falta de técnica del legislador no son baladíes, dado que, como se apreciará líneas abajo, solo los determinantes puede ser catalogados “normas de superior jerarquía”. Por ende, solo respecto de ellos el sometimiento por parte del POT es forzoso.

De otro lado, y con miras a consolidar un modelo multinivel de ordenación del territorio que supere la perspectiva puramente localista de la LDU (derivada de la sentencia C-795 de 2000) y ofrezca una visión más integral del territorio, la LOOT ha atribuido a la Nación y a los departamentos nuevas competencias en materia de ordenación del territorio. Como quedó visto, su ejercicio se traduce en la expedición de un conjunto de instrumentos y determinaciones a los que es plausible asimilar en sus efectos a los determinantes del POT. Aunque la LOOT no es expresa en atribuir este calificativo a estas decisiones , no cabe duda de que en aras de asegurar la efectividad del complejo sistema de ordenación del territorio establecido es preciso acordarles un efecto vinculante análogo al de los determinantes previstos por el artículo 10 LDU. Entre las competencias atribuidas a la Nación se destacan las de localizar grandes proyectos de infraestructura, determinar las áreas limitadas en su uso por razones de seguridad y defensa, y definir los lineamientos del proceso de urbanización y sistema de ciudades (art. 29 num. 1). Igualmente se debe resaltar la facultad de los departamentos para establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, definir políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, y orientar la localización de la infraestructura físico-social con el fin de aprovechar mejor las ventajas competitivas regionales y promover la equidad en el desarrollo municipal (art. 29 num. 2).