Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

La definición legal de atribuciones precisas para cada ente y la habilitación para entablar relaciones orientadas por los principios de concurrencia, coordinación y complementariedad significa que, en lugar de con arreglo al criterio jerárquico, las eventuales diferencias que surjan entre estas autoridades con ocasión del ejercicio de sus competencias deberán resolverse mediante la aplicación del criterio de la competencia. Por ende, se tendrá la obligación de estar a lo resuelto por otra de las autoridades vinculadas al sistema solo en la medida en que dicha determinación haya sido adoptada en ejercicio de una de sus atribuciones específicas, estando vedada la invasión o usurpación de competencias ajenas 64. Esto resulta capital, porque mientras que la aplicación del principio de jerarquía permitiría a las decisiones de las instancias superiores, por la primacía de sus poderes – englobantes de los de los inferiores – , tomar cualquier determinación o desplazar a estos últimos en el ejercicio de sus atribuciones (que serían también parte de las suyas), el principio de competencia excluye esa hipótesis , ya que exige a cada autoridad el respeto al ámbito decisorio concreto que le ha sido conferido 65.

Con todo, como se verá en la segunda parte de este escrito, que no exista un vínculo de subordinación entre las entidades territoriales y la Nación en esta materia que dé lugar a una relación de jerarquía administrativa, no significa que en el plano normativo, relativo a las decisiones que se adoptan en ejercicio de las competencias que les han sido reconocidas (p. ej., entre los lineamientos del proceso de urbanización expedidos por la Nación, un POD y un POT), no se pueda hablar de una relación de jerarquía. Ello será, naturalmente, otra clase de jerarquía 66y dependerá, en todo caso, de qué se entiende por tal 67y qué tipo de relacionamiento se advierte entre estos instrumentos, de muy diferente contenido y alcance.

Como quedó visto, la unidad espacial (ecológica, económica, cultural, social y política) del territorio se traduce en una especial exigencia de articulación por parte de las distintas autoridades que ejercen sus competencias sectoriales con trascendencia o implicaciones territoriales. La independencia sectorial o la autonomía administrativa que pueda poseer cada una de estas agencias no podría servir de pretexto para sustraerse de dicho requerimiento. En definitiva, el territorio debe ser visto como “el elemento integrador y estructurante de los objetivos y políticas públicas, al igual que de la acción y gestión que sobre él ejercen los actores sociales y económicos” 68.

Con todo, la escasa técnica del legislador nacional (tanto en general 69como en el caso particular de la ordenación del territorio 70) y las vacilaciones inherentes a la puesta en funcionamiento del modelo territorial unitario descentralizado con autonomía de sus entidades descentralizadas consagrado por la Constitución 1991 [71]hacen que dicha tarea no resulte sencilla. Las dudas sobre el alcance concreto de las competencias administrativas y sobre lo que en particular supone el mandato de coordinación del artículo 209 CP ensombrecen aún más el panorama. A los frecuentes traslapes competenciales se suman la falta de una cultura de coordinación interadministrativa 72y el desconocimiento de los mecanismos por medio de los cuales opera, o incluso los vacíos legales existentes al respecto 73. Lo que es claro, en todo caso, es que, con ocasión de los recurrentes solapamientos y yuxtaposiciones de las distintas competencias en juego, los conflictos serán habituales. Y, tal como se mencionó líneas atrás, estos no podrán conducir a la arbitrariedad, a la descoordinación ni al vaciamiento de las competencias a cargo de las distintas autoridades que confluyen en el territorio para el cumplimiento de sus responsabilidades.

Así, si bien, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 5.º de la Ley 489 de 1998, “[l]os organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo”, no cabe duda de que por virtud del carácter interconectado del territorio, la imposibilidad de aislar en la práctica los efectos de una determinación sobre la otra y la larga lista de inconvenientes atrás señalada, las superposiciones y colisiones serán inevitables. No obstante, estas dificultades bien pueden ser superadas mediante la aplicación de correctivos adoptados por las autoridades dando aplicación a los principios que ha contemplado la ley como fórmula para asegurar la coherencia de la acción administrativa.

En efecto, como lo prevé el mismo artículo 5.º de la Ley 489 de 1998, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad “deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos”. Además, en su artículo 6.º dicha ley hace mención de los principios de coordinación y colaboración como preceptos que imponen a las autoridades administrativas “garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales”. Así entonces, el seguimiento de estos principios debe permitir afinar y precaver las disonancias que podrían resultar de una aplicación no articulada de las reglas de competencia, todo ello con miras a alcanzar una concatenación adecuada en el obrar administrativo que tiene lugar en un territorio concreto.

Esto significa que, en el eje horizontal de reparto de tareas públicas convergentes en el territorio, el acople de las numerosas competencias intersectoriales en juego será producto de la aplicación de los principios de colaboración, coordinación, concurrencia y subsidiariedad que postula la Ley 489 de 1998, en línea con lo dispuesto por los artículos 113 y 288 CP. La jurisprudencia constitucional se ha referido principalmente a los tres últimos, enunciados por el artículo 288 CP, y les ha dado el siguiente alcance:

El principio de concurrencia parte de la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia[,] estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad.

El principio de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas.

El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribución […] como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención del Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades 74.