Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Como se ha apuntado ya, en el territorio no solo intervienen las autoridades locales o las administraciones públicas nacionales o departamentales investidas de funciones propias en materia de ordenación territorial. En él confluye también un abultado número de entidades públicas supralocales con los más diversos cometidos sectoriales. Comenzando por las autoridades ambientales, de protección del patrimonio histórico cultural, del litoral, de desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte, vivienda, servicios públicos o de riego, pasando por las autoridades de defensa y seguridad, hasta llegar a las responsables de la puesta en funcionamiento de los programas implantados para atender los compromisos del Estado frente al posconflicto, una parte muy importante de las actividades a cargo de la Nación y los departamentos se ejerce con notables repercusiones territoriales.

Dado que por obra de influencias extrajurídicas ( i. e., ciencias sociales, biología, economía, etc.) la noción de territorio ha sufrido en la actualidad una transformación notable, los efectos sobre él del ejercicio de dichas competencias sectoriales no pueden ser ignorados. Tampoco se puede partir de una visión formal y compartimentada del territorio, que desconozca que “ constituye una unidad espacial , definida por la interacción entre la base natural y los procesos socioeconómicos, las formas de ocupación y el uso del suelo, las demandas por servicios ecosistémicos necesarios para la vida y las actividades urbanas y rurales, así como la mitigación de sus impactos socioambientales” 34(resaltado fuera de texto). Es preciso, pues, reconocer los retos que esta visión más viva y totalizante del territorio plantea al derecho administrativo.

Ciertamente, el territorio es hoy “el centro de la interacción humana” 35, “un espacio compartido colectivamente” 36, el ámbito en el cual habitan una comunidad y los individuos que la conforman, poseedor de una historia e identidad propias y teatro de una enorme constelación de intereses y relaciones ecológicas, económicas, sociales, culturales y políticas, merecedores de reconocimiento y tutela 37. Lejos ha quedado ya la visión plana y formal que de él presentaba la teoría del Estado, que veía en el territorio “el espacio en que el poder del Estado puede desarrollar su actividad específica, o sea, la del poder público” 38.

Además de tornar más complejo el desarrollo de la actividad de ordenación del territorio propiamente dicha, toda vez que eleva especiales exigencias de participación ciudadana y de enfoque territorial 39, la visión del territorio como una “construcción social” 40plantea asimismo la cuestión de cómo incide una determinada intervención sectorial del Estado en el territorio. A la par, obliga a prestar atención al relacionamiento y la articulación recíproca de las competencias administrativas actuantes en él. Sin una explícita preocupación por su armonización con una determinada política de gestión del territorio, las probabilidades de disfuncionalidades o disonancias se incrementan de manera notable 41, resultado no deseable de la complejidad de la Administración Pública en nuestro tiempo 42.

En este orden de ideas, siendo uno mismo el ámbito territorial en el cual se despliegan las competencias de las distintas organizaciones administrativas provistas de responsabilidades sectoriales con proyección territorial ( i. e., reparto horizontal o intersectorial de tareas públicas), la situación de convergencia de múltiples títulos competenciales en cabeza de diversas autoridades no solo será habitual; será determinante de la forma como se ejercen estas competencias.

Ciertamente, por tener una misma base física (el territorio) caracterizada por una profunda interconexión y una fuerte carga política, ambiental, social y cultural, ellas no podrán ejercitarse sin tener en cuenta sus efectos e implicaciones recíprocas, así como sus repercusiones sobre el territorio, como si su puesta en marcha tuviera lugar en el vacío, en condiciones de laboratorio o en compartimentos estancos. En virtud de esta situación, el calificativo de “exclusivas” que suele acompañar a varias de estas competencias (piénsese, p. ej., en la competencia en materia de defensa, de minería o de hidrocarburos) se relativiza “como consecuencia de la influencia de competencias externas a las mismas, impidiendo su libre ejercicio total” 43. Ello será también producto de que su impacto territorial comporta igualmente dicho resultado: se exige visualizar a cada una de esas competencias como “parte de un todo” 44. Lejos de suponer que bajo la compleja realidad de interconexión en que operan las competencias con proyección territorial se diluyan u obstruyan las atribuciones competenciales específicas, ello representa, sin duda, una particularidad digna de especial miramiento de las tareas públicas que convergen bajo el muy omnicomprensivo derecho del territorio.

Así, pues, la necesaria articulación de cada competencia con las demás que le circundan y la consideración de sus repercusiones territoriales se impone como una exigencia empírica, política y jurídico-administrativa a la vez; la cual termina por tipificar, además, un rasgo distintivo de las competencias sectoriales que se ejercen con trascendencia territorial. Con todo, en manera alguna dicha peculiaridad podría suponer que las organizaciones administrativas sectoriales resulten alienadas de su capacidad decisoria por las autoridades competentes en materia de ordenación del territorio. Como tampoco podría traducirse en un impedimento para el despliegue efectivo de estas competencias, con independencia de en cabeza de quién (Nación, departamento, área metropolitana, distrito o municipio) se encuentren radicadas.

Si, como se define en la Carta Europea de Ordenación del Territorio (1983), la ordenación del territorio supone un esfuerzo de síntesis que “debe comprender esencialmente la distribución de la población, de las actividades económicas, del hábitat, de los equipamientos colectivos y de las fuentes de energía; los transportes, el abastecimiento de agua y el saneamiento de las aguas residuales; la eliminación de ruidos y de residuos, la protección del medio ambiente, de las riquezas y recursos naturales, históricos y culturales”, todo ello por medio de la coordinación y cooperación entre los diversos sectores y niveles de decisión, es procedente visualizar este asunto como “un ámbito de acción concurrente de administraciones y competencias” 45.

En definitiva, como afirma Agudo González, la ordenación del territorio representa una competencia “que coordina soluciones coherentes en la matriz territorial sobre la que se plasman las decisiones, pero que en ningún caso puede usurpar competencias ajenas” 46. En modo alguno podría promoverse un entendimiento de esta responsabilidad que pudiera conllevar “un vaciamiento de las competencias de otras Administraciones asumiendo la regulación detallada de toda actuación con incidencia en el territorio” 47. El análisis de la forma como estas competencias se relacionan resulta, así, imperioso.

La pluralidad de organizaciones político-administrativas territoriales que de una u otra manera toman parte o inciden en el cuadro general de la ordenación del territorio fuerza a preguntarse por su relacionamiento. La escasa conciencia de la interdependencia que existe entre ellas, la complejidad del mismo sistema previsto por el legislador (producto tanto de su tecnicismo y novedad –para Colombia– como de las falencias de la LOOT al abordar este asunto y omitir dotarlo de un marco jurídico sustantivo y procedimental adecuado 48) y la resistencia a comprender la riqueza de modelos posibles de relacionamiento entre las decisiones adoptadas por los distintos órdenes administrativos, no siempre reconducibles al tradicional criterio de la jerarquía, pero tampoco reducibles a la sola idea de concertación, obligan a detenerse en este asunto.