Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Antes que una organización jerárquica, sujeta a una única o última voluntad capaz de imponerse siempre frente a la de los demás sujetos involucrados, parecería conveniente sacar partido de lo dispuesto por el artículo 288 CP, según el cual “[l]as competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. Sin perjuicio de la eventual necesidad de dotar a determinadas autoridades en ciertos supuestos de una facultad de coordinación unilateral e imperativa 49, la complejidad subjetiva del obrar administrativo en la actualidad, así como de la búsqueda de mayores niveles de eficacia en la acción administrativa, parecen sugerir la importancia de una acción combinada de la plantilla de actores implicados de una u otra manera en la ordenación del territorio. La amplitud de sus cometidos y la necesidad de contar con una perspectiva técnica e integral de lo que sucede en el campo, para cuya obtención resulta crucial la complementariedad y especialidad de las distintas visiones en juego, justifican esta aproximación 50.

La importancia de una apropiada estrategia de articulación de las numerosas autoridades que toman parte en la ordenación del territorio ha llevado a que, por ejemplo, en Italia se auspicie la idea de un “gobierno del territorio” como un sector particular del derecho, que posibilita la integración de los distintos poderes que gravitan en torno a este asunto 51. Este concepto fue llevado al artículo 117 de la Constitución italiana en 2001, donde se le definió como un asunto sujeto a legislación concurrente. Esto supone que “corresponde a las Regiones la potestad de legislar, excepto para la determinación de los principios fundamentales, que se reserva a la legislación del Estado” 52. A su vez, en España los problemas en este frente han llevado a que se discuta, por ejemplo, si transitar una senda similar a la italiana, que reconozca al Estado central un título competencial que le permita ejercer un papel relevante en la articulación de las diferentes decisiones que adoptan las diversas autoridades titulares de competencias con trascendencia territorial 53, o mejorar la armonización de la acción administrativa sobre la base de un fortalecimiento de la gobernanza territorial, que ahonde los niveles de coordinación, cooperación y concertación intergubernamental tanto en un sentido horizontal (intersectorial) como vertical (intrasectorial) e incremente los niveles de participación de la ciudadanía en la toma de estas decisiones 54.

La forma como se armoniza el ejercicio de la multitud de competencias ejercidas en y sobre el territorio es, pues, decisiva. En Colombia existen reglas particulares sobre este asunto. Toda vez que el relacionamiento será diferente cuando tenga lugar al interior del eje vertical o intrasectorial –que reparte entre los distintos niveles administrativos las tareas propias de la ordenación del territorio– respecto de lo que sucede cuando se produce en el eje horizontal o intersectorial –que convoca una enorme amalgama de sujetos público-administrativos–, cada uno de estos supuestos será examinado por separado.

La proclamación constitucional de un modelo territorial de Estado unitario descentralizado con autonomía de sus entidades territoriales (art. 1.º), a las que además se reconoce “autonomía para la gestión de sus intereses” (art. 287), supone dejar atrás, como regla general, el esquema de relaciones de subordinación entre la Nación y las autoridades territoriales, que imperó por tanto tiempo en vigencia de la Constitución de 1886. Esto no significa que esta clase de relaciones hayan sido desterradas de nuestro derecho público (como se ha visto, p. ej., de manera reciente en materia de orden público, el artículo 296 CP explícitamente consagra esta forma de relacionamiento para la gestión de este asunto 55 - 56); tan solo implica que no constituyen la regla general. Por virtud de lo dispuesto por el artículo 288 CP, será el legislador quien determinará en cada caso qué criterios orientan dicha interacción 57.

De este modo, aun cuando desde un punto de vista formal el reparto competencial efectuado por el artículo 29 LOOT podría ser objeto de una lectura jerárquica, en cuanto es claro que sigue un orden estratificado y descendente, que va de superior a inferior (partiendo de la Nación, para pasar al departamento y llegar luego al distrito y al municipio, situados en la base del sistema normativo establecido) y parece atender a la escala tradicional imperante entre las autoridades administrativas en función de su nivel territorial, en rigor ello no es así. En cuanto “principio fundamental de organización en las organizaciones centralizadas” 58, la jerarquía desconoce o restringe la autonomía 59. Pese a sus imprecisiones técnicas, es claro que la LOOT no tuvo nunca entre sus objetivos estatuir un modelo centralizado de ordenación del territorio, opuesto a la garantía constitucional de la autonomía territorial en este campo. Todo lo contrario. Lejos de establecer una relación de subordinación entre los distintos agentes involucrados en los quehaceres de la ordenación del territorio, la norma se limita a asignar distintas competencias a cada uno de ellos. Con esto, si bien se fija un sistema complejo de ordenación territorial multinivel , se excluye la idea de una organización cimentada sobre la base de una pretendida supremacía de la Nación, que llevaría aparejada la correlativa subordinación de los entes territoriales a aquella. En su lugar se implanta un modelo que, aunque piramidal en su forma, opera de manera descentralizada, con altas dosis de autonomía, mediante la atribución de cometidos específicos a cada uno de sus componentes.

Como ha sido destacado por Rincón Córdoba, desde un punto de vista del derecho de la organización, la existencia de verdaderas relaciones administrativas de subordinación presupone (i) una pluralidad de órganos, (ii) con una competencia material coincidente, (iii) organizados en forma piramidal y escalonada; lo cual se traduce en que la competencia de los órganos superiores es comprensiva de la de los inferiores 60. Esto posibilita que la voluntad del superior pueda ser impuesta sobre la del inferior en todo, sin restricción alguna. Y este no solo se encuentra sometido de manera integral a lo dispuesto por aquel y tiene la obligación jurídica de acatar las órdenes que le sean impartidas sobre asuntos propios de su resorte, sino que debe también asumir que sus decisiones eventualmente pueden ser revocadas 61o sustituidas 62.

Así pues, la ausencia de una relación de subordinación entre las distintas instancias que conforman el sistema multinivel estructurado por el legislador para la ordenación del territorio hace que no sea la jerarquía el criterio que rija las relaciones que se dan al interior del eje vertical en que el legislador ha repartido las diversas responsabilidades propias de esta función pública. Por tanto, la articulación de las competencias de las autoridades administrativas de los distintos niveles que ejercen competencias propias en materia de ordenación del territorio debe sujetarse a los principios de concurrencia, coordinación y complementariedad , tal como lo prescribe el parágrafo 1.º del artículo 29 LOOT. En consecuencia, con arreglo al principio de concurrencia, les corresponde desarrollar “acciones conjuntas en busca de un objeto común […] con respeto de su autonomía” (art. 27.2 LOOT). De otro lado, el principio de coordinación presupone que las autoridades implicadas “deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica” (art. 27.1 LOOT). Finalmente, conforme al principio de complementariedad, podrán valerse de instrumentos convencionales que les permitan completar o perfeccionar la prestación de servicios a su cargo” (art. 27.4 LOOT). En suma, a lo largo de este eje de interacción competencial se trenzarán relaciones de tipo cooperativo , que potencian y amplifican la autonomía territorial, y de coordinación , que la limitan razonablemente. Relaciones que, como las de jerarquía y control, la restringen en mayor medida no tendrían, entonces, cabida en este modelo 63.