Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Siendo esto así, en aras de clarificar este panorama, posibilitar la sistematización del haz de tareas estatales con implicaciones territoriales y facilitar su deslinde material y jurídico, procede diferenciar entre el reparto vertical (o intrasectorial) de las competencias en materia de ordenación del territorio (1.1), y el reparto horizontal (o intersectorial) de las tareas sectoriales que de uno u otro modo repercuten o están determinadas por las decisiones de aquella (1.2). Esta distinción permite establecer y comprender con mayor sencillez las reglas del relacionamiento de estas competencias (1.3).

Si se entiende por ordenación del territorio aquella función administrativa que tiene por objeto la planificación y regulación del uso y transformación del suelo con miras a establecer un orden racional y sostenible en la distribución espacial de las actividades (públicas y privadas) que tienen lugar en él 21, es claro que se trata de una tarea altamente compleja, provista de un fuerte carácter global, transversal e integrador 22 , que no puede ser confundida con la más elemental misión de la ordenación urbanística del término municipal. Su más vasto ámbito territorial (no limitado a “lo urbano”), sus más ambiciosos fines (relacionados no solo con el crecimiento ordenado de la ciudad, como es propio del urbanismo, sino con la promoción de un verdadero desarrollo territorial sostenible, competitivo y equilibrado a una escala de la Nación), el mayor arco de intereses cubiertos (que desborda el de lo puramente local) y el hecho de no ser una tarea exclusivamente a cargo de las municipalidades permiten diferenciar la ordenación del territorio del más modesto y focalizado ordenamiento urbanístico o urbanismo 23.

Como ha sido señalado por la jurisprudencia constitucional, la función de ordenación territorial “comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y planificada el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural” 24. Su sentido no es otro que contribuir al aprovechamiento sostenible y eficiente del suelo, como fórmula para contrarrestar los efectos negativos de la tradicionalmente problemática (por desordenada, anárquica e insostenible 25) ocupación del territorio en Colombia; y posibilitar la maximización de sus fortalezas y potencialidades, de la mano de la construcción de territorios sostenibles, cohesionados y equilibrados social, ecológica y económicamente 26. Como ha sido destacado por la Corte Constitucional, su importancia radica en que se trata, en últimas, “ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial” 27. Sus implicaciones sociales, ambientales, culturales, jurídicas, económicas y políticas son, pues, inocultables.

De aquí la importancia que la Constitución otorgó a esta labor, en relación con la cual reconoció el interés que asiste al Estado en conjunto (arts. 8, 79 y 80 CP), así como a la Nación (arts. 102 y 334 CP), los departamentos (arts. 298 y 300 num. 2), las áreas metropolitanas (art. 319 CP) y los municipios (arts. 311 y 313 nums. 7 y 9 CP), particularmente considerados, para tomar parte en su proceso de puesta en marcha. Se trata, entonces, de una responsabilidad estatal en cuyo cumplimiento se encuentran constitucionalmente llamadas a participar las distintas instancias del poder público administrativo, aunque con roles separados, en el marco del reparto competencial que al efecto lleve a cabo la ley, con respeto de las encomiendas constitucionales puntualmente efectuadas ( v. gr., la atribución específica a los concejos municipales para “[r]eglamentar los usos del suelo”, contenida en el artículo 313.7 CP).

En este contexto constitucional, el legislador ordinario, primero, y el orgánico, después, fijaron el marco normativo para el desarrollo de esta responsabilidad. En efecto, en un primer momento la LDU (ley ordinaria) había previsto en su artículo 7, en términos muy similares a los del actual artículo 29 LOOT, un arreglo competencial que implicaba directamente a la Nación, los departamentos y las áreas metropolitanas, junto con los municipios (arts. 5, 6, 8 y 9 LDU), en el desarrollo de los instrumentos fundamentales para la puesta en funcionamiento de esta tarea. Sin embargo, dicho precepto fue tempranamente declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-795 de 2000, por considerar que suponía una intromisión del legislador ordinario en el ámbito de la reserva de ley especial prevista por el artículo 288 CP, según el cual le corresponde a la LOOT establecer “la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”. Sin duda una lectura bastante rígida de dicha reserva de ley orgánica, que terminó por privar por años al sistema de ordenación del territorio en Colombia de la importante dimensión regional que ofrece la intervención institucional de las instancias supralocales. La ausencia de este elemento cardinal para una adecuada ordenación del territorio resultaba problemática, puesto que, como fue certeramente apuntado por la doctrina, hacía de ella “un mapa de fragmentos” 28.

Este vacío fue subsanado años después, en 2011, con la expedición de la LOOT, que en su artículo 29 definió las competencias que en esta materia corresponden a la Nación, los departamentos, los distritos y los municipios. Con esta determinación la LOOT complementó y completó (de nuevo, si se quiere, pero ahora por medio de una ley orgánica, tal como lo dispuso en su momento la Corte Constitucional) el modelo de ordenación del territorio en Colombia. No obstante, la ausencia de una regulación legal sustantiva y procedimental sobre los instrumentos supralocales básicos para la puesta en marcha de todo este andamiaje, como por ejemplo los planes de ordenamiento territorial departamental (POD), ha dificultado su operación 29.

Sea como sea, luego de la Constitución de 1991 y en especial tras la expedición de la LOOT en 2011, la ordenación del territorio se ha erigido en Colombia como una responsabilidad estatal global , que se sustancia en el reconocimiento de un puñado de competencias precisas en cabeza de las distintas organizaciones administrativas convocadas por la Constitución y la ley para tomar parte en su puesta en marcha 30. Este reparto vertical supone otorgar a cada uno de estos sujetos un papel concreto, tasado, que da lugar al reconocimiento de atribuciones o competencias particulares, que, aun cuando limitadas en su sentido concreto, cobran su máxima relevancia al agregarse y desarrollarse de manera sucesiva por las determinaciones que cada uno orienta o enmarca en los niveles inferiores, más cercanos a la realidad del territorio. Así, en una visión de conjunto, la lógica secuencial e incremental que informa al sistema permite que cada una de esas determinaciones, a pesar de la generalidad de los pronunciamientos emanados de los niveles más altos o alejados del territorio, aporte valiosos elementos a la construcción escalonada de la ordenación del territorio, la cual culmina en el nivel local con la expedición del POT. Solo el municipio, titular de la competencia para la expedición de este instrumento (arts. 29.4 lit. a LOOT y 5, 6 y 9 LDU), puede reglamentar los usos del suelo, definir tratamientos urbanísticos, fijar normas urbanísticas específicas o programar en el tiempo la acción concreta de la Administración Pública local orientada a la materialización del modelo urbanístico definido. Pero ello ha de hacerse en el marco de las directrices y orientaciones fijadas por el departamento en el plan de ordenamiento territorial departamental (POD) y en plena concordancia con la política y los lineamientos establecidos por la Nación en virtud de sus atribuciones en este campo (art. 29 nums. 1 y 2 LOOT) 31.