Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Según lo previsto por el artículo 29 LOOT, el reparto vertical de competencias al que se hace referencia supone la imposición de importantes tareas a las autoridades ubicadas en los diferentes órdenes territoriales de la Administración Pública (art. 115 CP) para la definición escalonada y concurrencial de la ordenación del territorio por parte de este amplio elenco de actores. El reparto se estructura de la siguiente manera:

1. De la Nación

a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas.

b) Localización de grandes proyectos de infraestructura.

c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa.

d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades.

e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones.

f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural.

g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.

2. Del Departamento

a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación[,] con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales.

b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio.

c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal.

d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas.

e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio.

f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley.

g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente.

3. De los Distritos Especiales

a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas.

b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano.

c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda.

4. Del Municipio

a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.

b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.

c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

Como se observa, el legislador incluye en la nómina de actores relevantes para la determinación de la ordenación del territorio a los diferentes niveles administrativos reconocidos por la Constitución (arts. 115, 286 y 288), y aun cuando sigue para ello un orden descendente, conforme a la estratificación territorial de la Administración delineada por el mismo texto constitucional (i. e ., Nación - departamento - municipio/distrito), no establece una relación de jerarquía entre ellos (similar a la que se postula, p. ej., en materia de orden público por el artículo 296 CP o, en materia de medio ambiente, por el parágrafo del artículo 4.º de la Ley 99 de 1993). Con arreglo al principio de competencia (y no de jerarquía, se repite), la ley asigna a cada uno de los sujetos implicados funciones precisas, agregativas y complementarias. No resulta indiferente ni casual en absoluto a quién se otorga la titularidad de qué competencia, pues ello determina un rol institucional concreto dentro de un complejo ensamble que precisa, para su funcionamiento ideal, del adecuado y sincronizado funcionamiento de todas sus piezas.

Las funciones asignadas a cada nivel político-administrativo territorial tienen que ver, en lo fundamental, con dos criterios: los intereses que gestiona cada instancia y la escala del territorio considerado en cada caso. Así, de una parte, decisiones como las referentes a la defensa y seguridad nacional o al sistema de parques nacionales naturales, ligadas a intereses legalmente confiados al Estado central, están en cabeza de la Nación, mientras que la optimización del uso del suelo es una responsabilidad municipal. De otra parte, la mayor escala o extensión del territorio tomado en consideración determina el alcance y el sentido de la competencia otorgada: a mayor extensión, menor capacidad de adoptar decisiones específicas con sentido prescriptivo concreto. En este orden de ideas, mientras que el municipio puede adoptar el POT, reglamentar de manera específica los usos del suelo o clasificarlo con arreglo a las clases de suelo previstas por la LDU, el departamento queda habilitado para establecer directrices y orientaciones para ordenar el territorio departamental o para orientar la localización de la infraestructura físico-social de forma que se facilite su aprovechamiento a escala regional. A la Nación se le otorga la competencia para dictar lineamientos para el proceso de urbanización y el sistema de ciudades o para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos y la generación de infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. Como destacan Galiana y Vinuesa:

… cuanto mayor sea el espacio objeto de atención, la formulación del proyecto territorial adoptará una aproximación más estratégica, definiendo las grandes líneas de acción y con un contenido normativo y vinculante limitado o inexistente. Por el contrario, cuando se trata de actuar sobre territorios más limitados, los criterios territoriales que se desprenden del ejercicio de la ordenación pueden alcanzar un grado de vinculación mucho mayor, con una normativa de obligado cumplimiento por particulares o administraciones […] clara y precisa 32.

De esta forma, organizados en un eje vertical, los tres órdenes político-administrativos reconocidos por la Constitución (arts. 115 y 286) quedan legitimados para intervenir en la definición de la ordenación del territorio. Y, aun cuando el sistema está concebido como una estructura estratificada y de construcción secuencial o escalonada, el legislador no fijó el ejercicio previo de la competencia inmediatamente superior como una condición necesaria para accionar las facultades de las instancias inferiores. De modo que bien puede suceder, como de hecho ocurre en la práctica, que se cuente con POT que, por la ausencia de POD o de la definición de lineamientos en asuntos para los cuales la Nación tiene competencia (p. ej., para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos en el territorio nacional), se han expedido a pesar de no contar con los criterios u orientaciones emanados de los niveles superiores del sistema 33. Lo contrario supondría un elevado riesgo de parálisis del sistema, demasiado costoso para los trascendentales objetivos sociales, ambientales, económicos, políticos y jurídicos que persigue.