Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

De aquí que resulte pertinente preguntarse por el alcance de la competencia local para ordenar el territorio y por la manera como esta se relaciona con el conglomerado de tareas con proyección o incidencia territorial en cabeza de las demás autoridades supramunicipales que, de uno u otro modo, son relevantes dentro del complejo proceso de ordenación territorial. ¿Tiene el municipio, en ejercicio de su facultad para ordenar el territorio, la capacidad de afectar o condicionar decisiones de otras instancias administrativas responsables de la gestión de asuntos sectoriales de interés supramunicipal como el medio ambiente, la infraestructura energética, la prevención de desastres o la implementación de la política de Reforma Rural Integral del posconflicto? Y si la tiene, ¿hasta dónde llega esta influencia? O, visto desde arriba, ¿cómo inciden, si lo hacen, las determinaciones de instancias administrativas supralocales en las decisiones de ordenación del territorio a cargo del municipio? En suma, ¿cómo entender esta confluencia de competencias de tal manera que el ejercicio de una no suponga la negación, la anulación o el vaciamiento de las demás?

Lo sucedido en Colombia con ocasión de los conflictos municipio-Nación surgidos a propósito del otorgamiento por el Estado central de títulos minero-energéticos resulta ilustrativo de lo crítico de estos interrogantes. La duda en torno a quién puede tomar qué determinaciones y cuál es el alcance de los poderes de cada instancia decisoria respecto de la otra no solo resulta frecuente en la práctica, es también altamente problemática: engendra situaciones políticas críticas, de “soberanías en conflicto” 15. En ellas, como se vivió en varios municipios del país, en ejercicio del mecanismo de participación ciudadana de consulta popular, los habitantes de una localidad, esto es, el pueblo titular de la soberanía local (art. 3.º CP), expresan su rechazo al desarrollo en su territorio de una determinada actividad autorizada por la Nación. Esto plantea la pregunta de hasta dónde es legítima la decisión de una localidad de negar al Estado y a la Nación entera su derecho a explotar sus recursos naturales, aun cuando dicho proyecto se someta íntegramente a las exigencias legales 16. A la par que eleva la cuestión de qué tan conforme con la Constitución resulta un esquema legal decisorio bajo el cual es válido que la autoridad nacional minera margine e ignore por completo a la instancia constitucionalmente facultada para ordenar el territorio local ( i. e., el municipio) 17.

La compleja problemática político-constitucional derivada de las consultas populares realizadas en estos casos fue superada gracias a lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-095 de 2018 [18]. Sin embargo, lo expuesto en la ratio de dicha providencia no hace más que confirmar lo intrincada que resulta la delimitación de las competencias horizontales en este campo 19. En efecto, la decisión de la Corte pivota, en lo fundamental, sobre los siguientes argumentos: (i) “la imposibilidad de realizar consultas populares sobre asuntos ajenos a las competencias de las autoridades territoriales o sobre aquellos que tengan incidencia en los asuntos nacionales o departamentales”, (ii) la constatación de que “[e]n el territorio convergen actividades, por una parte, de uso del suelo[,] y por otra[,] de explotación del subsuelo, razón por la que en él concurren competencias tanto del nivel nacional como de las entidades territoriales”; (iii) como conclusión de lo anterior sostiene que “[n]i la nación (nivel nacional o central) ni las entidades territoriales tienen competencias absolutas en materia de explotación del subsuelo y de los RNNR”, ni en relación con el suelo; y, por último, (iv) afirma que “[p]ara resolver la tensión en las competencias otorgadas a la nación y las entidades territoriales en materia de suelo y subsuelo, debe darse aplicación al artículo 288 constitucional que define los principios de coordinación y concurrencia para estos casos”.

Si bien esta argumentación permite poner fin a los enconados enfrentamientos interinstitucionales de la última década 20, no hace posible deslindar el ámbito exacto de la competencia local para ordenar el territorio; como tampoco ofrece elementos para aislar la sustancia de la materia que corresponde solo a los municipios (art. 313.7 CP), y que no puede ser interferida o afectada por la decisión de ninguna autoridad sectorial del orden supralocal. Lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-095 de 2018 tan solo confirma la importancia de desovillar los enredos competenciales que presenta esta material, y de procurar establecer criterios claros y racionales para el relacionamiento de la panoplia de autoridades que confluyen en este ámbito. Este análisis resulta igualmente pertinente frente a los numerosos instrumentos que hoy se aprecian en materia de ordenación del territorio.

En este orden de ideas, el presente escrito pretende responder la pregunta de cómo inciden en el ejercicio de la competencia local las decisiones adoptadas por las instancias administrativas supramunicipales que, en virtud del reparto competencial vertical y horizontal efectuado por el legislador, tienen atribuciones específicas frente a la ordenación del territorio o adoptan determinaciones sectoriales que repercuten o dependen de ella. Al hilo de esta reflexión se examinará también la forma como interactúan los diferentes instrumentos de planificación derivados del ejercicio de dichas competencias. Explorar este asunto permitirá apreciar tanto la problemática ausencia de criterios legales claros de relacionamiento de la masa de instrumentos previstos para el cumplimiento de las tareas administrativas sobre el territorio como la necesidad de poner en valor las múltiples posibilidades que ofrece el principio (¡no la regla!) constitucional de coordinación, a día de hoy sub aprovechado por una jurisprudencia que ha equiparado este canon constitucional a los procesos de concertación paritaria.

Con este propósito, en la primera parte se analizará el galimatías competencial imperante en esta materia en Colombia (1), para ocuparse en la segunda parte de lo concerniente a los instrumentos de planificación (2). El trabajo cierra con unas conclusiones sobre los asuntos estudiados.

Tal como se estableció con anterioridad, la ordenación del territorio en Colombia constituye una función pública independiente, provista de un régimen jurídico especial, cuya materialización concreta está en cabeza de un grupo de autoridades de los distintos niveles administrativos, cuyas competencias tasadas permiten dar vida al bloque normativo que regula, planifica y ordena un territorio. Con todo, por obra de las complejidades que resultan de la unidad espacial del territorio, el ejercicio de esta tarea pública termina por impactar o involucrar una miríada de competencias radicadas en cabeza de autoridades de distinto orden y especialidad, no siempre vinculadas por relaciones de subordinación o jerarquía sino, por el contrario, dotadas de autonomía y responsables en razón de su ejercicio conforme al programa normativo establecido por el ordenamiento jurídico para cada sector específico ( i. e., medio ambiente, protección del patrimonio histórico cultural, prevención de desastres, desarrollo rural, infraestructura de transporte, erradicación de cultivos, etc.). Pese a las divisiones jurídico-administrativas impuestas por la Constitución, en la práctica el territorio nacional comprende o abarca el territorio departamental y el local, que es también, a su vez, parte del segundo. Por esta razón, las competencias cuyo ejercicio comporta alguna intervención sobre el territorio confluirán siempre sobre una misma realidad físico-espacial. Asimismo, aun cuando las distintas tareas públicas se encuentran debidamente delimitadas en el texto legal, su deslinde en la práctica resulta más complejo. La forzosa interconexión que tiene lugar en el territorio impide su ejercicio aislado y obliga a tomar en consideración la influencia recíproca que ejercen entre sí. Las yuxtaposiciones y traslapes competenciales serán, pues, habituales; así como los conflictos y cuestionamientos seguidos a esta clase de situaciones.