Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Desde una perspectiva jurídico-administrativa mecánica u operativa el resultado no es menos complejo: dada la cantidad y trascendencia de las competencias reconocidas por la Constitución a las entidades territoriales, el modelo definido abre la posibilidad de que distintas organizaciones, pertenecientes a diversos órdenes o niveles administrativos autónomos ( rectius , no sujetos a relaciones de subordinación), titulares de competencias propias, confluyan en un mismo territorio en cumplimiento de sus específicas responsabilidades . A las dificultades propias de la delimitación de competencias en esta clase de entornos se suma el que, por obra del carácter concurrencial de muchas de estas tareas, la definición de criterios y canales de coordinación, que posibiliten su ejercicio armónico, resulta imperiosa. Si a ello se añade el creciente número de planes, programas y proyectos emprendidos por buena parte de esas autoridades, siempre entreverados y necesitados de coordinación, la complejidad no hace más que escalar. Con ser cierto que la multitud de instrumentos administrativos puestos en marcha por las autoridades sectoriales en cumplimiento de sus deberes deben alinearse correctamente de cara a prevenir resultados adversos en la práctica 8y a asegurar la unidad en la acción del conjunto de órganos que conforma al Estado 9, no lo es menos que ello termina por engendrar una muy compleja maraña administrativa, no pocas veces abstrusa y problemática en la realidad del terreno.

Pocos ámbitos de la Administración Pública permiten apreciar esta situación de manera tan nítida como la ordenación del territorio. Por el permanente, intenso y útil entrecruzamiento de competencias, planes, proyectos y decisiones de un sinfín de autoridades, este sector es modélico al respecto. Ciertamente, la preocupación por la demarcación precisa de los ámbitos competenciales de cada una, así como por la fluida interacción de las distintas competencias que concurren a ella y el alud de instrumentos administrativos de planificación que le son anejos, constituye una preocupación recurrente. De un lado, el régimen legal de esta función administrativa, contenido en las leyes 388 de 1997 (Ley de Desarrollo Urbano o LDU) y 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial o LOOT), con base en razones técnicas y jurídico-constitucionales válidas, ha hecho de esta una materia altamente concurrencial ; en la cual, aunque con roles muy distintos, toman parte autoridades pertenecientes a los distintos órdenes o niveles político-administrativos que operan en Colombia (arts. 115, 286 y 288 CP). Así, en materia de ordenación del territorio, conforme a lo dispuesto por el artículo 29 de la LOOT, la Nación, los departamentos, los distritos y los municipios intervienen de algún modo en el complejo proceso de ordenación del territorio. Fruto de esta regulación, todos tienen interés y parte en la construcción y definición de lo que, en últimas, constituya la ordenación del territorio respectivo. El reparto vertical o intrasectorial de la competencia en este campo es, pues, fundamental, ya que permite estructurar un sistema que asigna claros roles institucionales a las autoridades de los distintos órdenes político-administrativos reconocidos por la Constitución. Con todo, dadas las ambigüedades del lenguaje y las limitaciones técnicas del legislador (señaladamente en la LOOT), su puesta en obra no ha estado exenta de controversias y dificultades 10.

De otro lado, también resulta crucial, a la vez que problemático, el análisis de la interrelación entre autoridades que ejercen sus competencias sectoriales en el territorio y con incidencia directa en él. La confluencia en el terreno de un cúmulo de actores públicos de distinto rango, llamados a ejercer de forma independiente tareas de la más diversa naturaleza, cuyo principal punto en común consiste en desplegar su actividad con incidencia o proyección territorial clara ( v. gr. , medio ambiente, urbanismo, minería, hidrocarburos, desarrollo rural, prevención de desastres, defensa y seguridad nacional, transporte, infraestructura de transporte, protección del patrimonio histórico cultural, turismo, servicios públicos domiciliarios, sustitución de cultivos ilícitos, recreación), resulta igualmente relevante para el estudio de la ordenación del territorio. Como se verá en detalle líneas abajo, el tratarse de asuntos con repercusiones territoriales directas determina una peculiaridad en la forma como se ejercen estas competencias . Además de al cambio de modelo territorial constitucional, ello obedece a las hondas transformaciones experimentadas por la idea de territorio. Lejos de implicar solamente una extensión determinada de terreno, que señala al Estado “el límite en que su soberanía actúa” 11, el territorio designa hoy “un espacio con historia e identidad” 12y envuelve un conjunto de dimensiones (materiales, ambientales, sociales, sicológicas, culturales y políticas) que impiden tanto su reducción a la unidad jurídico-formal que resulta de la concepción estatal del territorio (“territorio westfaliano”) como su descomposición o fragmentación en meras unidades administrativas, parcelas o capas ( v. gr., la separación entre suelo y subsuelo). Por tanto, a las dificultades decisionales inherentes al arreglo territorial fijado por la Constitución se suma la compleja realidad que rodea al territorio, que fuerza a su reconocimiento y a que se le brinde un tratamiento singular . El resultado no es otro que la exigencia de tomar en consideración tanto las implicaciones que tiene sobre él el ejercicio de cada tarea desplegada in situ como las influencias recíprocas que terminan por existir entre todas ellas. El foco se pone aquí, entonces, sobre el reparto horizontal o intersectorial de las tareas públicas. Y precisa tener en cuenta, como observa Parejo Alfonso, que las competencias sectoriales asignadas no suponen “ni cortes limpios de ámbitos de la realidad social, ni cometidos públicos estancos y diferenciados claramente unos de otros en sus contenidos y objetos. Antes bien, todos ellos forman un continuum , que impide deslindarlos con nitidez” 13.

Ahora bien, a pesar de este panorama, tumultuosamente cargado de competencias administrativas de distinta laya, solo la autoridad municipal tiene a su cargo “[f]ormular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio” (POT). Así lo dispone el literal a) del numeral 4 del artículo 29 de la LOOT, como formalización legal de la encomienda efectuada por la Constitución al municipio en sus artículos 311 y 313.7, donde se le responsabiliza de “ordenar el desarrollo de su territorio” (art. 311) y se faculta al concejo local para “[r]eglamentar los usos del suelo” (art. 313.7) 14.

Definido por el legislador como “el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal” (art. 9.º de la Ley 388 o Ley de Desarrollo Urbano, LDU), la competencia para adoptar el POT parecería determinante de qué se hace y qué no en un territorio específico. En últimas, como se desprende de lo previsto por el artículo 5.º LDU, supone el poder jurídico para “regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”. Fruto de este desarrollo legal, pese al nebuloso reparto de competencias verticales y horizontales relevantes para la ordenación del territorio, solo los municipios están facultados para la adopción del POT.

Con todo, es claro que una comprensión aislada y asistemática de los preceptos de la LDU podrían llevar a un entendimiento equivocado de la forma como opera la competencia local para ordenar el territorio y de su relacionamiento con las competencias de las demás autoridades (nacionales, regionales, departamentales y metropolitanas) que ejercen sus responsabilidades en el espacio municipal (en un plano intra e intersectorial). Ello podría significar la injustificada negación del ámbito decisorio inherente a la atribución de dichas facultades a estas autoridades, así como el pernicioso desbordamiento de los poderes de las instancias locales. Ninguno de estos resultados parece conforme al orden previsto por la Constitución y la ley.