Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

El juego de estos principios permite formular tres grandes conclusiones: en primer lugar, que también en el eje horizontal se encuentran excluidas las relaciones de subordinación propias de los esquemas centralizados. Puesto que las distintas competencias que se ejercen en el territorio (i) afectan de un modo u otro la autonomía local y la facultad territorial de ordenar los usos del suelo y (ii) envuelven intereses públicos igualmente merecedores de tutela jurídica, a cargo de distintas instancias administrativas (a veces a cargo de la Nación, otras del departamento, otras del municipio, y en ocasiones en cabeza de todos a la vez) no sujetas a una relación de subordinación entre sí, resulta difícil establecer entre ellos una jerarquía fija e invariable. Por ende, queda excluida la posibilidad de otorgar primacía absoluta a uno de tales intereses y, lo que es lo mismo, privilegiar a una competencia y a la autoridad que la detenta, por encima de las demás.

En este orden de ideas, siendo inocultable la vocación integradora y de coordinación de la competencia local de ordenación del territorio 75, no se puede pasar por alto que, en últimas, ella representa una competencia sectorial más. De ahí que aun cuando resulte complejo en la práctica encontrar un equilibrio entre un condicionamiento local excesivo de las decisiones sectoriales (supramunicipales) con incidencia territorial ( v. gr., infraestructura de transporte, penitenciaria o de defensa, minería o desarrollo rural), y su sometimiento desmedido a estas, ello resulta imperioso 76. De la misma forma en que las exigencias de coordinación no pueden suponer que el ejercicio autónomo de las competencias locales en este campo dé al traste con la autonomía funcional propia del ejercicio de las responsabilidades sectoriales a cargo otras instancias administrativas (ejercicio ultra vires de la competencia local), tampoco podrían sacrificar la autonomía ni el ámbito decisor que le es inherente en pro de un ejercicio integral y coordinado de las decisiones locales con los intereses superiores que confluyen en el territorio (ejercicio infra vires de la competencia local).

En segundo lugar, y dado que en el eje horizontal o de reparto intersectorial los conflictos de competencias se deben resolver con arreglo a los principios que contemplan el artículo 288 CP y los artículo 5.º y 6.º de la Ley 489 de 1998, resulta procedente la definición tanto de relaciones de cooperación (ancladas, como se vio en el apartado anterior, en los principios de concurrencia, coordinación y colaboración) como de coordinación (apuntaladas en el principio del mismo nombre y en el de concurrencia). Mientras que las primeras se caracterizan por su carácter bilateral y voluntario, las segundas tienen como rasgos fundamentales la unilateralidad y la obligatoriedad 77. Esto resulta primordial, toda vez que abre la posibilidad de que eventualmente, a falta de acuerdo, el conflicto se resuelva por vía de la imposición unilateral y vinculante de la decisión de una de las autoridades enfrentadas 78. Cuál de ellas detenta dicho poder es una determinación que le corresponde al legislador. Si bien este proceder supone una limitación a la autonomía territorial, nada lo impide en tanto atienda a las exigencias de legalidad, proporcionalidad y respeto al núcleo esencial de dicha autonomía, fijadas por la jurisprudencia constitucional 79. No puede olvidarse que, según el mandato expreso del constituyente, “[l]as entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses […] dentro de los límites de la Constitución y la ley” (art. 287). Por ende, el reconocimiento a los entes locales de la facultad de ordenar el territorio no puede suponer la negación o la supresión de las competencias que el propio ordenamiento jurídico ha confiado a otras instancias administrativas 80. Lo primordial a efectos de asegurar la plena compatibilidad de la competencia de coordinación con el principio de autonomía territorial es asumir que mediante su ejercicio no es posible alterar la distribución competencial , “por lo que no se permite con ella el traslado de la competencia material del coordinado al sujeto coordinante o a un tercero” 81. De este modo, el “vaciamiento competencial” del coordinado dirigido al “fortalecimiento competencial” del coordinante se encuentra excluido 82. Antes que el desplazamiento integral del sujeto coordinado por el sujeto coordinante, lo propio de esta competencia es la atribución al segundo de un poder de dirección o incidencia sobre la manera como el primero ejerce la responsabilidad a su cargo 83. Puesto que dicha orientación debe limitar pero no estrangular o anular la autonomía del ente territorial, debe respetar siempre un margen de apreciación o discrecionalidad por parte de este último en el cumplimiento de su tarea. Así, antes que habilitar la desposesión o alienación de las competencias locales, la función de coordinación (y las correlativas relaciones de coordinación que engendra) apunta a asegurar su alineación y coherencia al interior del obrar de la Administración Pública, entendida como unidad institucional al servicio de unos fines superiores.

Por último, y directamente ligado con las dos conclusiones anteriores, se tiene que, ante la imposibilidad de jerarquizar de una vez y para siempre los intereses en conflicto, es preciso ponderar los bienes jurídicos en colisión 84. Ello podrá tener lugar en sede de una relación de cooperación o de una relación de coordinación. En el primer evento dicha ponderación deberá darse en concreto y en el marco de los acuerdos o fórmulas de colaboración convenidos por los sujetos implicados en la relación entablada. En el segundo supuesto, en cambio, dada la base legal que precisa, la labor de sopesar los intereses en contienda corresponderá al legislador y se realizará, por tanto, en abstracto. En todo caso, sea cual sea el escenario, por estar de por medio la eficacia del principio de autonomía territorial, el ejercicio de ponderación que se lleve a cabo debe apuntar a la óptima realización de los intereses contrapuestos. Ello supone, más que la sola preocupación por arribar a un resultado ponderado ( rectius , producto de la identificación de las variables en conflicto, que sopese cada uno de dichos intereses y se traduzca en la limitación de uno de ellos en la medida justificada por la importancia del objetivo alcanzado), obrar conforme al principio de concordancia práctica, esto es, procurar el máximo grado de realización de cada uno 85.

En síntesis, las relaciones intersectoriales entre competencias ejercidas en el territorio podrán sustanciarse en vínculos horizontales, apoyados en los principios de concurrencia, coordinación y colaboración ( i. e. , relaciones de cooperación), o en vínculos verticales, respetuosos de la autonomía territorial, que aun cuando limiten la capacidad de gestión autónoma de los entes territoriales, desarrollan de forma óptima los principios de concurrencia y coordinación y permitan asegurar la alineación, coherencia y efectividad en el actuar de la Administración Pública como conjunto institucional ( i. e., relaciones de coordinación).

Tal como se ha mencionado ya a lo largo de este escrito, a los problemas derivados de la articulación del cúmulo de autoridades que confluyen sobre el territorio local para ejercer sus competencias (ya sea al interior del campo mismo de la ordenación del territorio – rectius, eje vertical o de reparto intrasectorial de tareas– o al servicio de cualquiera de las múltiples responsabilidades sectoriales con repercusiones territoriales que abundan en la actualidad – i. e., eje horizontal o de reparto intersectorial de tareas–) se suman los originados en la plétora de proyectos, programas e instrumentos de planificación de la acción administrativa, aprovechamiento de recursos o gestión de bienes llamados a ser aplicados en el territorio. La preocupación por una administración sostenible, eficaz y eficiente de los recursos públicos, de los recursos naturales y de los bienes públicos explica esta profusión. Como apunta Parejo Alfonso, su razón de ser no es otra que asegurar “el cumplimiento de ciertos objetivos” 86. Por este motivo su uso es habitual en ámbitos requeridos de la definición de estrategias, racionalización del aprovechamiento de recursos, programación de decisiones futuras y consecución de metas concretas 87.