Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Otro caso análogo es el de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, reglados por el Decreto Ley 902 de 2017. De acuerdo con lo previsto por el artículo 44.6 de esta norma, la formulación de estos planes por parte de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) presupone tener en cuenta la “[i]dentificación de zonas que constituyan restricciones y condicionantes para el ordenamiento territorial”. Ello remite al instrumento de ordenación territorial local, que en consecuencia entra a operar como un marco para las determinaciones de ordenamiento social de la propiedad rural que se proyecta adoptar.

También se encuentran legalmente sometidos al POT los macroproyectos de interés social nacional de categoría 1, anunciados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y reglados por la Ley 1469 de 2011. De conformidad con lo indicado por el artículo 4.º de esta ley, en ellos la definición de los términos y las condiciones de gestión y ejecución del proyecto deberá efectuarse con arreglo a las normas urbanísticas del POT vigente. Y precisa que “[c]on la adopción de estos macroproyectos, en ningún caso, podrán modificarse las disposiciones del respectivo plan de ordenamiento territorial vigente”. Su sujeción al POT es, pues, plena.

Como es evidente, y tal como se indicó en el apartado anterior, la supremacía jurídica que así se reconoce a las disposiciones del POT en absoluto supone una relación de subordinación política o administrativa entre la autoridad que expide el instrumento supeditado al POT y el municipio. Se trata, nuevamente, de una jerarquía material o sustantiva, estrictamente encuadrada en el marco de las precisas competencias legales atribuidas a cada órgano. Dicha jerarquía resulta crucial para el funcionamiento adecuado del sistema jurídico y del complejo conglomerado de organizaciones que ejercen sus competencias sobre el territorio. De un lado, resulta expresiva del carácter estratificado o jerárquico de nuestro ordenamiento normativo, de manera que el desconocimiento de las previsiones del POT puede dar lugar a la invalidación del instrumento expedido. De otro, refleja la necesidad de establecer mecanismos de coordinación entre los diferentes actores que confluyen en el territorio, para lo cual, como se ha argumentado extensamente en este escrito, las relaciones de coordinación (resueltas en una decisión unilateral y vinculante) representan una alternativa valiosa.

También aquí impera el principio de competencia , de suerte que las eventuales colisiones entre las determinaciones del POT y las estrictamente correspondientes a los instrumentos sectoriales subordinados a él deben resolverse a partir de la consideración estricta del ámbito competencial de cada una de las entidades en contienda. No puede olvidarse que, en todo caso, la ordenación del territorio local representa una competencia sectorial más. Por ende, no puede más que ejercerse dentro de los confines señalados por la ley. La permanente yuxtaposición e imbricación material de las competencias en juego, el carácter borroso de muchas de las facultades atribuidas por la ley y los eventuales excesos de algunas autoridades locales en su ejercicio están en la base de esta clase de conflictos. Como ha sido destacado por Agudo González, no hay duda de que la puesta en marcha de esta competencia “no puede conllevar un vaciamiento de las competencias de otras administraciones asumiendo la regulación detallada de toda actuación con incidencia en el territorio” 144. So pretexto de ordenar su territorio y ejercer las competencias que le han sido atribuidas por la LOOT y la LDU, el municipio no podría usurpar las competencias de otras autoridades funcional y orgánicamente diferenciadas.

El propio ámbito local constituye el escenario natural de expedición de instrumentos sometidos al POT; algunos de ellos, como se verá, propiamente subordinados a él. Esto tiene lugar tanto en desarrollo de las disposiciones mismas de este instrumento como con ocasión de otras competencias sectoriales a cargo del municipio. Así, la previsión legal de instrumentos de planificación territorial intermedia o derivada, como los planes parciales 145, las unidades de planeación rural 146o los planes maestros 147, tiene como finalidad específica desarrollar y complementar las disposiciones del POT. Son, entonces, instrumentos derivados , en tanto presuponen la existencia de la norma a la que se encuentran subordinados, y ejecutivos , por cuanto buscan poner en marcha disposiciones generales de aquella 148. Frente a ellos, la supremacía del POT es total.

Debido a esta condición, esta clase de instrumentos no solo se encuentran vinculados positivamente a las disposiciones del POT, que deben desarrollar y particularizar con miras a posibilitar la ejecución de un determinado programa, proyecto u obra, con una perspectiva territorial y funcional más de detalle; sino que también se hallan sujetos a aquellas desde una perspectiva negativa, en virtud de la cual se impone una tajante restricción al contenido de estos instrumentos: por su naturaleza secundaria o derivada, tienen vedado modificar la clasificación del suelo, así como las determinaciones y demás normas urbanísticas adoptadas por el POT, norma que desarrollan y complementan 149.

La relación entre el POT y los instrumentos de planificación derivada es estrictamente jerárquica. Se trata de una supraordenación y subordinación jurídica en toda regla, derivada del carácter estratificado o multinivel del subsistema normativo de la ordenación del territorio. El POT, adoptado mediante acuerdo municipal, de ordinario estará contenido en una fuente de mayor rango que los decretos por medio de los cuales se expiden los planes parciales, las unidades de planeación rural y los planes maestros 150. Además, dada la omnicomprensiva facultad constitucional y legal otorgada a los concejos municipales, bien podría el POT en cualquier momento imponer sus contenidos, o derogar o suplantar las medidas emanadas de aquellos. Por tanto, las eventuales diferencias que surjan entre estos instrumentos deberá resolverse con arreglo al principio jerárquico. Dada la primacía de los poderes del concejo municipal, englobantes de los de las autoridades de planeación territorial local a cargo de la expedición de los instrumentos derivados, será legítimo que adopte cualquier determinación o desplace a estos últimos en el ejercicio de sus atribuciones (que serían también parte de las suyas).

En relación con otros instrumentos de planificación expedidos por el mismo concejo municipal en ejercicio de otras competencias sectoriales, relacionadas, por ejemplo, con la promoción de obras para el desarrollo municipal, la relación de sometimiento al POT tendría un sentido distinto. Por no tratarse de instrumentos derivados ni de ejecución del POT, y ser expresión del ejercicio de otras competencias sectoriales del mismo concejo municipal, no hay frente a él subordinación jerárquica alguna. Con todo, la trascendencia de las decisiones plasmadas en el POT obliga a entender que, pese a no encontrarse formalmente subordinados a él, estos instrumentos deben someterse materialmente a sus previsiones. Más que una superioridad emanada de la jerarquía del órgano que lo expide (pues sería el mismo órgano) o de la fuente que lo contiene (que sería también la misma) , sería función de la especial naturaleza, procedimiento y vigencia en el tiempo del POT. Definido por el artículo 9.º LDU como “el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”, el POT es mucho más que un puro reglamento 151. No es un acuerdo municipal cualquiera. Tiene un alto contenido de políticas y estrategias dirigidas a orientar el desarrollo económico, ecológico, cultural y social de la localidad en el mediano y corto plazo. Por esta razón tiene un procedimiento muy peculiar, especialmente agravado, que involucra a una pluralidad de actores institucionales y sociales y dista del procedimiento ordinario de aprobación de los acuerdos municipales 152. Esto explica su vigencia dilatada en el tiempo e incluso su primacía sobre el plan de desarrollo municipal, al cual debe servir de marco de referencia 153. Su extraordinaria legitimidad política, derivada de su complejo y dilatado procedimiento de expedición, impide que otras decisiones del concejo municipal desprovistas de dicho grado de elaboración y deliberación puedan erosionar sus contenidos o invadir su ámbito decisorio 154. Supone, en definitiva, que determinadas materias estrictamente vinculadas con los asuntos relacionados con la denominada “acción urbanística municipal” (art. 8.º LDU) “han de contenerse en un concreto tipo de plan y aprobarse conforme a un determinado procedimiento” 155. Así las cosas, antes que mediante la sola aplicación de los principios de competencia o de jerarquía, en caso de colisión o conflicto entre decisiones adoptadas por la misma corporación político-administrativa local habría que apelar al criterio esbozado de la reserva de procedimiento del POT, como mecanismo para aislar la peculiar competencia a cargo del municipio en este frente.