Marcial Rubio - El sistema juridico

La misma ley 29158 establece en su artículo 22 que los ministerios «son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores, considerando su homogeneidad y finalidad». Y añade: «Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas».

Les corresponde dictar las normas sectoriales de alcance nacional en los asuntos de su competencia y prestar, a través de los organismos públicos descentralizados que se reservan expresamente al nivel central del Gobierno, bienes y servicios sectoriales así como supervisar y evaluar la ejecución de las políticas sectoriales. Tienen a su cargo la supervisión y control de las instituciones públicas descentralizadas que conforman el Sector correspondiente. Asimismo, ejecutan las acciones e inversiones en los casos que les son reservados.

A la cabeza de cada ministerio existe un Ministro de Estado que se encarga de la dirección y la gestión de los servicios públicos en los asuntos de su ministerio.

El ministro reúne así dos calidades simultáneamente: es un político, en tanto cabeza del ministerio e integrante del Consejo de Ministros, y es la cabeza administrativa de su sector.

En el derecho esta situación se refleja claramente porque, a veces, el ministro produce normas generales bajo la forma de resoluciones ministeriales, resoluciones supremas o decretos supremos, firmando al lado del Presidente y haciéndose responsable político por estas normas. Otras veces podemos ver, y sucede con frecuencia, que el ministro es instancia de resolución dentro del procedimiento administrativo.

Debajo del ministro, en cada ministerio, hay uno o más viceministros que colaboran estrechamente con el titular en el ejercicio de sus atribuciones. Luego vienen en gradación jerárquica los directores generales, directores, etcétera.

La estructura de la administración pública del Poder Ejecutivo es muy compleja y cada Ministerio tiene características propias según su respectiva ley orgánica. No se puede dar una descripción uniforme para todos ellos.

Baste con saber que un procedimiento administrativo puede iniciarse en cualquier nivel de la organización administrativa y que de allí sube uno o dos escalones hasta agotar la vía procesal. (Esta es la norma general establecida en la legislación. Una versión más detallada se da en el capítulo referente a la jurisprudencia como fuente del derecho).

Al mismo tiempo, nuestra legislación contiene normas generales que pueden ser producidas por los directores generales mediante resoluciones directorales23.

Los sistemas

Un sistema es la suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a proveer a la administración pública de los insumos necesarios para cumplir eficientemente sus fines institucionales. En esta medida, y como ocurre con los sectores, no es un organismo sino un concepto en el que se comprende a varios elementos, entre los que se cuentan distintos organismos públicos.

Tenemos actualmente varios sistemas en la administración pública del Gobierno Central. Entre ellos: el Sistema Nacional de Cuentas, el Sistema Nacional de Personal, el Sistema Nacional de Defensa Nacional, el Sistema Nacional de Defensa Civil, el Sistema de Inteligencia Nacional. Cada uno de ellos tiene un órgano central y ramificaciones dentro de los diversos organismos públicos con los cuales trabaja, o en distintos lugares del territorio, según cada caso.

Los organismos centrales de los sistemas producen normas generales que regulan diversos aspectos específicos del trabajo y modo de operación de la administración pública y también de la población; muchas veces realizan procedimientos administrativos, sobre los que ya hemos comentado antes.

Las instituciones públicas

Las instituciones públicas son organismos especializados en el cumplimiento de determinadas funciones que les son asignadas por sus leyes de creación y que están vinculadas, según cada caso, a los organismos rectores de los distintos sectores (ministerios) o a la Presidencia del Consejo de Ministros.

En el Perú hay varias de estas instituciones, llamadas a menudo organismos públicos descentralizados (OPD). De la larga lista podemos referirnos al Instituto Nacional de Administración Pública, Instituto Nacional de Fomento Municipal, Instituto Nacional de Estadística, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Instituto Peruano de Energía Nuclear, etcétera.

Una de estas instituciones es particularmente conocida: la Sunat, creada por Ley y no por la Constitución.

Varias de las instituciones públicas cumplen las dos funciones que hemos señalado en vinculación con el derecho: producción de normas generales y conducción de procedimientos administrativos.

La administración municipal

Cada Concejo Municipal, según sus dimensiones y recursos, cuenta con una administración encargada de realizar las funciones propias de dichos gobiernos locales, y que hemos reseñado oportunamente.

El jefe de la Administración Municipal es el respectivo Alcalde. La Administración Municipal no aprueba normas generales (atribución que en este caso detentan el Concejo y el alcalde, según vimos), pero sí realiza numerosos procedimientos administrativos vinculados a los servicios, acciones y controles que competen a cada municipalidad; la jurisprudencia administrativa de las municipalidades es cuantiosa e importante en muchos aspectos de la vida social y, por ende, del derecho.

La administración de los poderes legislativo y judicial

Estos dos poderes también cuentan con sendas administraciones para el cumplimiento de sus fines, que dependen respectivamente de la Mesa Directiva del Congreso y de la Corte Suprema de la República. Por la naturaleza de sus funciones, dichas administraciones carecen de relevancia para la producción jurídica, pues no tienen funciones importantes ni en la creación de normas, ni en la implementación de procedimientos administrativos frente a la ciudadanía en general.

2.3.6. Las empresas del Estado

Por último, están las empresas del Estado, que tienen por finalidad ocupar aquellos ámbitos del quehacer productivo o de servicios que el Estado decide reservar para sí.

Las empresas públicas tuvieron un significativo crecimiento hasta los años ochenta. Entonces se las criticó por ser ineficientes y deficitarias, lo que en algunos casos era cierto y en otros no. En cualquier caso, el proceso de privatización de empresas públicas se ha desatado a lo largo y ancho del mundo en los últimos años. Lo propio ha ocurrido en el Perú a partir de los años noventa.

Hasta hace un tiempo, algunas empresas públicas podían tener atribuciones propias de la administración pública. Hoy, no influyen en el derecho.

Bibliografía recomendada

Blancas Bustamante, Carlos (1996). «El Poder Ejecutivo presidencial». En Pensamiento Constitucional, Año III, Nº 3, Lima.

Blancas Bustamante, Carlos, César Landa Arroyo y Marcial Rubio Correa (1992). Derecho Constitucional General. Materiales de Enseñanza. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú

Blancas Bustamante, Carlos, César Landa Arroyo y Marcial Rubio Correa (1992). Derecho Constitucional General. Materiales de Enseñanza. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Rubio Correa, Marcial (2006). «Liberalismo y derechos individuales». En Varios autores, Miradas que construyen. Perspectivas multidisciplinarias sobre los derechos humanos. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Rubio Correa, Marcial (2006). El Estado Peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

13El Estado es la organización máxima del poder dentro de la sociedad y por ello éste, el poder, es uno de sus elementos esenciales. Los otros dos son su pueblo y su territorio. No vamos a referirnos a ellos en este capítulo pues no atañen directamente al tema de la relación entre Estado y Derecho que venimos estudiando, pero vale bien la pena que el lector se informe sobre ellos en términos generales, pues forman parte esencial del concepto político del Estado. Las normas constitucionales sobre quiénes conforman el pueblo peruano, es decir, sobre quiénes tienen nuestra ciudadanía, están contenidas en los artículos 52 y 53 para la nacionalidad peruana, y en el artículo 30 para determinar quiénes son ciudadanos peruanos.