Marcial Rubio - El sistema juridico

Todos los directores del Banco son nombrados por el período constitucional que corresponde al Presidente de la República. No representan a entidad ni interés particular algunos. El Congreso puede removerlos por falta grave. En caso de remoción, los nuevos directores completan el correspondiente período constitucional.

Para el ejercicio de sus competencias el Banco realiza diversos actos, destacando la emisión de normas generales llamadas circulares. Estas regulan el tipo de cambio de la moneda nacional con las divisas exteriores; dan disposiciones sobre asuntos cambiarios, tasas de interés, encajes bancarios, etcétera. En todo ello actúa como productor de normas legales, con independencia de otros organismos del Estado (aun cuando debe coordinar con los encargados del aparato económico y financiero, sobre todo con el Ministerio de Economía).

La Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República es un organismo autónomo y central dentro del Sistema Nacional de Control, cuya misión consiste en velar por el manejo legal y honrado de los recursos del Estado, conforme a Ley.

Su jefe es el Contralor General de la República, funcionario designado por el Congreso a propuesta del Presidente de la República por un plazo de siete años. No puede ser removido de su cargo sino por haber cometido falta grave. De esta manera, el Contralor tiene estabilidad en su cargo, puede actuar con criterio de conciencia y alejado de presiones políticas.

La norma constitucional aplicable es el artículo 82, que dice:

La Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control.

El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo, por siete años. Puede ser removido por el Congreso por falta grave.

La Contraloría General de la República tiene, así, un considerable poder legal y moral sobre el Estado. En la ejecución de sus funciones produce diversos procedimientos administrativos de supervisión y observación al uso de los recursos públicos, contribuyendo también a la formación de la jurisprudencia administrativa en este aspecto sustantivo del quehacer estatal. La Contraloría, sin embargo, no tiene competencia para procesar los delitos que se cometan en agravio del patrimonio del Estado debiendo, en este caso, tramitar la denuncia correspondiente ante el Ministerio Público.

La Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones

La Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP) es un organismo previsto constitucionalmente que ejerce, en representación del Estado, el control de las empresas bancarias y de seguros, de las demás que reciben depósitos del público, de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)21 y de aquellas otras que, por realizar operaciones conexas o similares, determine la ley (Constitución, artículo 87).

Su jefe es el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.

En el ejercicio de su función de control, la Superintendencia realiza diversos procesos administrativos que generan resoluciones administrativas, puede intervenir las empresas financieras con amplios poderes y presenta ante el Ministerio Público las denuncias a que haya lugar por manejos irregulares en dichas empresas.

Síntesis

La variedad y diversidad de competencias de todos estos organismos constitucionales con funciones especiales es compleja y problematiza la comprensión general de la estructura del Estado. Sin embargo, una descripción general como la que hemos hecho nos permite ver que prácticamente todos ellos contribuyen a la producción del derecho peruano en dos aspectos:

1 La aprobación de normas generales bajo forma de resoluciones.

2 La conducción de procedimientos administrativos que producen jurisprudencia en este campo.

Esta revisión nos será útil, principalmente, para abordar luego el estudio de las fuentes formales del derecho peruano, especialmente la legislación y la jurisprudencia.

Por último, cabe agregar que cada organismo tiene una ley orgánica que regula su estructura y funcionamiento con detalle. No corresponde analizarlas en una descripción general como la que hacemos aquí.

2.3.5. La administración pública

Los órganos del Gobierno Central, así como los gobiernos regionales, concejos municipales y varios organismos constitucionales con funciones específicas, tienen por debajo de sus jefes u organismos internos rectores, un conjunto más o menos amplio de funcionarios, organizados en distintas reparticiones, que son los que ejecutan, supervisan y evalúan las acciones propias del Estado, constituyendo la administración pública.

De todas las reparticiones de la administración pública, la más importante en cantidad y variedad de funciones es la que depende del Poder Ejecutivo. Le siguen los funcionarios municipales. Si bien la administración pública nace para cumplir funciones ejecutivas, por el desarrollo del Estado ha ido adoptando otras dos que resultan importantes como la producción de normas generales vía reglamentos, decretos y resoluciones y la resolución de problemas derivados del ejercicio de sus actividades a través de lo que se denomina procedimientos administrativos.

Hemos visto que el Poder Ejecutivo puede dictar reglamentos, decretos y resoluciones sin transgredir ni desnaturalizar las leyes. En la vida moderna del Estado, estas atribuciones son normalmente desconcentradas por el Presidente en los ministros y por estos en funcionarios subordinados a ellos. Dicha situación produce el efecto de tener diversos cuerpos normativos no aprobados ni por el Congreso, ni por la máxima instancia del Poder Ejecutivo (Presidente y ministros) sino por funcionarios de inferior rango que, así, adquieren importantes funciones de creación normativa.

De otro lado, al cumplir sus funciones ejecutivas, la administración pública se ve obligada a resolver diversos problemas que se van presentando en el transcurso de los hechos, lo que da lugar a los procedimientos administrativos. Así, por ejemplo, si alguien solicita una licencia de construcción a una Municipalidad, o una pensión de jubilación al Estado, o un documento de identidad y se encuentra con que se le objeta su derecho a tales servicios por aspectos formales o de fondo, puede iniciar una reclamación contra la decisión del funcionario que deniega u observa, y dicho trámite será llevado a cabo según normas especiales o según la norma general del procedimiento administrativo22. La administración pública está contribuyendo con vigor creciente a la conformación del derecho peruano. Vale la pena, por ello, dar una somera revisión a sus rasgos fundamentales.

La administración del Poder Ejecutivo

Este ámbito de la administración pública está conformado por tres elementos básicos: los sectores, los sistemas y las instituciones públicas.

Los sectores y los ministerios

Los sectores son la suma de las personas, instituciones y recursos de todo tipo, públicos y privados, que realizan las actividades sociales en el país. Cada sector tiene un ministerio a la cabeza pudiendo haber más de un sector en cada ministerio según las disposiciones establecidas en la Ley del Poder Ejecutivo (ley 29158 promulgada el 19 de diciembre de 2007 y publicada al día siguiente). La clasificación y distinción de los sectores entre sí es relativamente arbitraria. Así, por ejemplo, hoy puede parecer importante hablar de un solo sector en materia de Transportes y Comunicaciones, pero mañana puede ser importante subdividirlo, o integrarlo con un tercer campo.