Juan Gabriel Tokatlian - Drogas y prohibición

No hay duda de que la demanda internacional es un factor importante en el mercado de droga ilegal. Sin embargo, los elevados beneficios ilegales no explican la estructura de la producción ilegal. De hecho, la mayoría de los países que podrían plantar coca y amapola y refinar cocaína y heroína no lo hacen. La producción de coca y cocaína, y de amapola, opio y heroína están concentradas al máximo. En cada caso, unos treinta países producen el 90% de la producción mundial. El consumo de drogas ilícitas se concentra también en unos pocos países y en grupos sociales particulares dentro de esos países. ¿Por qué se produce esa concentración? Las políticas antidrogas se formulan sin preguntarse por las razones que hacen que las personas consuman y produzcan drogas ilícitas. Los estudios en profundidad para determinar por qué ocurren esos fenómenos son fundamentales para mejorar la efectividad de las políticas antidrogas.

Las políticas represivas antidrogas pueden entrar en conflicto con otras convenciones internacionales. El mandato de la ONUDD es hacer cumplir las convenciones sobre drogas. Pero ello no exonera a la ONUDD de respetar otras convenciones internacionales cuando formula y ejecuta políticas antidrogas. En concreto, las políticas represivas antidrogas pueden entrar en conflicto con las convenciones para la protección de los derechos humanos y el medioambiente.

Surgen conflictos porque las normas internacionales recogidas en las diversas convenciones no son necesariamente coherentes entre sí. Es importante explorar los posibles conflictos entre convenciones internacionales y respetar la jerarquía entre ellas (Barret 2008). De hecho, en caso de conflicto, las convenciones de derechos humanos tienen prevalencia sobre los convenios antidrogas. Los documentos de la Comisión de Estupefacientes, la JIFE y la ONUDD se refieren frecuentemente a la necesidad de respetar los derechos humanos. Es importante asegurarse que esas declaraciones no sean sólo reconocimientos vacuos.

Es importante debatir los paradigmas básicos que están detrás del Régimen Internacional de Control de las Drogas, pero es improbable que se consigan cambios sustanciales en poco tiempo. Aunque el debate debería seguir abierto, es útil concentrarse en factores menos básicos, pero importantes, que influyen en el régimen de control. La siguiente es una lista no exhaustiva.

VI.2 Cuestiones financieras

La ONUDD necesita una estructura financiera que le permita formular políticas con independencia de los planes de los países individuales. La ONUDD tiene un mandato para producir estudios “objetivos, integrales y prestigiosos”. Pero su estructura financiera no le permite hacerlo e impide las evaluaciones objetivas de las políticas.8 En primer lugar, la ONUDD no es independiente de los países miembros y no puede exceder su mandato. Ello significa que no puede adoptar la iniciativa de reformar o de criticar abiertamente las políticas. En segundo lugar, el presupuesto de la ONUDD es extremadamente débil. En 2007 sólo el 5% de sus fondos no estaba ligado a proyectos específicos. El resto provino de las contribuciones de los donantes para financiar los proyectos aprobados. En tercer lugar, la dependencia de donantes de fondos fuerza a la ONUDD a extender los contratos a corto plazo a la mayoría del personal. Esto es un fuerte desincentivo para la creatividad, la crítica interna y el disenso (Thoumi y Jensema 2003). Es necesario conseguir que la ONUDD sea más independiente financieramente para permitirle adoptar posiciones más objetivas e independientes con respecto a las políticas de drogas.

VI.3 Las bases científicas de las políticas

La Comisión de Estupefacientes, la JIFE y la ONUDD están de acuerdo en la necesidad de que las políticas tengan bases científicas sólidas. El problema es que no hay acuerdo sobre qué significa “científico”. Es importante llegar a un acuerdo acerca de los criterios para evaluar la evidencia empírica sobre el consumo y la producción de drogas. Como ya se observó, en el pasado se suprimieron informes de la UNGASS-1998 y la OMS sobre marihuana y cocaína; Pino Arlacchi eliminó varios capítulos del Informe Mundial sobre Drogas para el año 2000. En ambos casos se argumentó que esos trabajos no eran rigurosos. No hay duda de que los directores ejecutivos de la ONUDD son muy inteligentes, pero la mayoría de ellos no son investigadores serios o reconocidos con la formación en estadística y en otras disciplinas que se requeriría para evaluar una investigación. Es evidente que el rigor científico de un estudio debería dejarse en manos del personal de la ONU cuyo nombramiento no esté influenciado políticamente. Una vez que haya un acuerdo acerca de qué significa “probar” una hipótesis, es posible tener una base común para evaluar las razones políticas, emotivas e ideológicas que bloquean las políticas y que actualmente vician esos procesos.

VI.4 Congruencia de los datos

Debería exigirse que los informes de la ONUDD y de la JIFE se correspondieran entre sí y que los distintos datos presentados fueran congruentes entre sí. Los ejemplos de incongruencia entre los datos abundan. La ONUDD afirmó que en el 2005 se confiscaron 752 toneladas de cocaína. La producción total de ese año se estimó en 960 toneladas. El consumo estadounidense es de entre 300 y 350 toneladas. El consumo europeo es de cerca de 180 toneladas. Es cierto que la cocaína que se le vende al público no es 100% pura, pero aun así ¿por qué no se dispararon los precios? Si miran los datos de la ONUDD sobre Colombia, se observa que en cada uno de estos últimos seis años el área de coca erradicada excede el área de plantación de cultivos. La coca tarda unos 10 meses en dar la primera cosecha, que es bastante pequeña. En el año 2006, la diferencia fue enorme: la erradicación triplicaba el área cultivada. Si se creyesen estos datos sin más, no habría arbustos de coca en Colombia para producir cocaína. Lo que quiero decir es que los datos actuales no permiten un análisis riguroso de la efectividad de las políticas y permiten diversas interpretaciones, que pueden ajustarse a los deseos del analista. Una buena elaboración y evaluación de las políticas requieren datos consistentes sobre la producción, el consumo, los decomisos, la disponibilidad de mercados y los precios.

Las grandes contradicciones entre los datos se explican frecuentemente recurriendo a los cambios de cantidades almacenadas por los traficantes. Para verificar esta explicación se requeriría tener buenos datos sobre esas cantidades, lo que como es evidente nadie tiene. En realidad, es difícil justificar la existencia de grandes cantidades de drogas almacenadas. Su valor es elevado como también lo es el costo de oportunidad y existe un riesgo de confiscación en muchos lugares. Es difícil encontrar un bien cuyos incentivos para almacenarse en grandes cantidades sean menores que para la cocaína.

La ONUDD usa datos oficiales contradictorios sobre los países miembros. Además, cada país utiliza sus propios datos. En Colombia, por ejemplo, los datos oficiales sobre cultivos por hectárea fueron cerca de la mitad que los del Departamento de Estado de los Estados Unidos. Si los trabajos de la ONUDD tienen que ser “objetivos, integrales y prestigiosos” no deberían limitarse a usar sólo datos oficiales y deberían poder explorar y explicar las contradicciones entre los datos.

VI.5 Informes sobre los progresos

Los documentos de la ONUDD y la JIFE argumentan que ha habido grandes progresos en la aprobación de leyes sobre lavado de activos y de dinero, la criminalización de las conductas de los traficantes, el control de los precursores químicos y el desarrollo alternativo. Es urgente basar los indicadores sobre evaluación de políticas en sus resultados reales, no sólo en las medidas formales para ocuparse del problema de las drogas.