José Francisco García G. - La Tradición Constitucional de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Para el profesor Evans, una cabal comprensión de la preceptiva hoy vigente en la garantía constitucional del derecho de propiedad hace necesario tener a la vista los diferentes textos que, desde 1925 hasta 1980, regularon esta normativa.253 Esta visión general sobre el derecho de propiedad la expresará en diferentes perspectivas.

Primero, desde un punto de vista intelectual, permite justificar una de sus tesis más relevantes en esta materia, a saber, que desde la década de 1960 “es un hecho que la esencia de la contienda política se ha centrado en Chile en la mayor o menor extensión de la garantía constitucional del Derecho de Propiedad y en la naturaleza y eficacia de sus resguardos y protecciones institucionales”.254 Así, sostiene, en un periodo inferior a sesenta años se modificará en cuatro ocasiones, de modo relevante, el estatuto constitucional de la propiedad, destacando tal excepcionalidad a nivel comparado,255 agregando que este “fenómeno” chileno “expresa un problema político social que, como en pocas otras situaciones, muestra una extensa y sostenida crisis del consenso nacional”,256 y que las reformas a la propiedad “pasaron a constituirse en campo de batalla predilecto de las diferencias ideológicas existentes en nuestro país; pero también en una metodología práctica para alcanzar algunos objetivos concretos”.257 Ejemplo de lo anterior es la nacionalización de la Gran Minería del Cobre de 1971.258

Esta aproximación en torno a la controversia política y el derecho de propiedad, a partir de la experiencia política desde 1925, y sobre la base de una reflexión “muy meditada, como observador y participante de algunas etapas del proceso”, lo lleva a concluir que no es posible el progreso colectivo sin un “estatuto constitucional del derecho de propiedad que quede al margen de los objetivos políticos del momento, que garantice la vigencia de un justo concepto de función social del dominio y que asegure a quienes invierten en actividades productoras, a quienes crean empresas y a todos los que trabajan, el respaldo de una institucionalidad estable que ampare sus bienes en forma eficaz”.259 Ello incluye un equilibrio entre las necesarias facultades para la acción del Estado en la ejecución de proyectos de proyección nacional y el derecho de expropiar los bienes que sean necesarios, con el pleno resguardo de los intereses de los afectados.260 Se trata de una visión que para Evans queda plenamente expresada en las palabras de Paulo VI en Populorum Progressio de 1967, en cuanto contiene “ideas básicas para un consenso social sobre el régimen de propiedad”.261

Por otra parte, desde un punto de vista analítico y pedagógico se expresa en su acertada taxonomía de la evolución del derecho de propiedad en cinco etapas.262 La regulación contenida en la Carta de 1925 (primera); la reforma constitucional de 1963 (segunda); la reforma constitucional de 1967 mediante la Ley N° 16.615 (tercera); la reforma constitucional de 1971 (cuarta); y el Acta Constitucional N°3 (13 de septiembre de 1976) y entrada en vigencia de la Carta de 1980 (quinta),263 última etapa que destaca porque “cambia sustancialmente la regulación constitucional del derecho de propiedad”.264

Asimismo, se debe destacar que los aportes intelectuales y dogmáticos de Evans en torno al derecho de propiedad se manifiestan en varias de las etapas que describe.

Su obra El Estatuto Constitucional del Derecho de Propiedad en Chile,265 examinando la reforma de 1967, refleja su participación directa en la misma. Evans la califica como una “reforma instrumental y no estructural” y que “tuvo por finalidad otorgar al Estado los medios para efectuar un rápido proceso de Reforma Agraria y de Remodelación Urbana y para reservarle, en nombre del interés nacional, el dominio exclusivo de cierto tipo de bienes”.266

Sobre el carácter “instrumental” y “no estructural” de la reforma, precisa que con la reforma de 1967 “no se ha producido en Chile un cambio del sistema jurídico de Propiedad. Subsiste amparado por la Constitución, un régimen de propiedad privada sobre toda clase de bienes”,267 y que los redactores del proyecto de reforma no tenían en mente “la posibilidad de que la enmienda de los preceptos sobre Propiedad implicara un reemplazo en la estructura socioeconómica de esta institución”.268 A su turno, agrega que “las disposiciones actuales expresan, inequívocamente y en gran medida una concepción en que el ser humano tiene acceso a la propiedad: la elevación de sus niveles de vida, su desarrollo social y su progreso cultural, son ahora finalidades del derecho”, y que bajo un objetivo pragmático, la reforma abría “la posibilidad amplia de establecer, a través de la acción del Estado, nuevas formas de propiedad comunitaria o social”.269

Sobre la eliminación del precepto anteriormente vigente que consagraba la inviolabilidad de todas las propiedades, sin distinción alguna,270 concluye que “no ha desaparecido del orden jurídico chileno ni la existencia ni la subsistencia del derecho de propiedad, en todas sus formas. Por el contrario, están aseguradas por la Constitución. La novedad radica en que el legislador puede ahora imponer a la propiedad limitaciones y obligaciones”.271

La obra analiza diversos aspectos de la reforma y las implicancias jurídicas de la misma. Destaca, por ejemplo, su análisis de la naturaleza jurídica del derecho de propiedad y su función social, respecto de lo cual sostendrá que “prescindiendo de cualquier convicción ideológica o concepción doctrinaria, no es una función social. El dominio privado, en el texto Constitucional, tiene que cumplir una función social, en los casos y con los resguardos formales prescritos por él”, caso en el cual, con todo, “el titular del derecho afectado con una obligación o limitación por razón de función social no tiene derecho a indemnización”.272

Asimismo, en la obra se examinan en detalle distintitos institutos y cuestiones técnicas, tales como las diversas formas del pago en dinero para el entero de la indemnización, dación en pago, compensación, etc., como forma de extinguir determinadas obligaciones de indemnizar a los expropiados;273 la improcedencia de todo reclamo o recurso sobre lo expropiado, dado que ha sido sustituido, de pleno derecho y por la sola existencia de la ley, por su derecho a la indemnización bastando el solo requisito formal de esa autorización legislativa;274 la procedencia de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los preceptos legales que establezcan las condiciones de pago y demás elementos para fijar el monto de la indemnización,275 o, por ejemplo, en la hipótesis de un precepto legal que establezca limitaciones u obligaciones para el dominio fuera de los casos previstos en la Constitución;276 la determinación de la fecha en que debe estimarse el avalúo de la indemnización vigente, a la luz del espíritu general de las disposiciones sobre expropiación e indemnización;277 la regla “programática” de encomendar a la ley y a la acción del Estado propender “a la conveniente distribución de la propiedad y la constitución de la propiedad familiar”, que implica “que la labor del Estado debe responder a una planificación orgánica en que no solo la propiedad se subdivida, sino que se ‘atribuya’, difundiéndose así el dominio a otros titulares de manera adecuada y racional”, la que “expresa también aquella concepción humanista, que coloca la económica y la acción del Estado al servicio del hombre”, y que “le brinda, en gran medida, en su orientación ideológica”,278 entre otros.

Más adelante, en la CENC, el análisis de las propuestas de la subcomisión de propiedad lo llevará a plantear una de sus tesis más recordadas. Lo planteó así:

Prosigue el señor Evans señalando que el texto propuesto prescribe que “solo la ley puede, y sin afectar al derecho en su esencia, establecer los modos de adquirir, usar, gozar y disponer de la propiedad…”. El señor Evans tiene dudas acerca de la bondad de este precepto en materia de derecho de dominio, por lo que prefiere se disponga respecto de todos los derechos humanos, que el legislador, al reglamentar su ejercicio, no podrá afectar la naturaleza esencial, el núcleo conceptual, que define cada derecho, pero referido a la totalidad de ellos. Incluso, recuerda, esta idea se encuentra en la Constitución alemana no referida al derecho de propiedad, sino a todas las garantías constitucionales. 279