José Francisco García G. - La Tradición Constitucional de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Refiriéndose a la Constitución de 1925, sostuvo, que “estableció un sistema presidencialista expreso preceptuando que la fiscalización de los actos de gobierno por la Cámara de Diputados, única rama con esa facultad, no afectaría la responsabilidad política de los Ministros de Estado, los que permanecerían, por tanto, en sus cargos mientras contaran con la confianza del Presidente de la República. Las reformas de 1943 y de 1970 acentuaron la fortaleza institucional del Poder Ejecutivo”.191

La Carta de 1980 también consagró un régimen presidencial, pero “ahora ampliando aún más las atribuciones del Poder Ejecutivo y cercenando o restringiendo facultades tradicionales del Congreso”.192 Examinando la regulación de las potestades del Presidente en la Carta actual, concluye que existe “un desequilibrio entre dos Poderes del Estado y exagera tanto la preeminencia legislativa como el ámbito de la potestad reglamentaria del Presidente de la República disminuyendo, a la vez, la relevancia y trascendencia institucional del Congreso. Así, nuestro régimen político puede calificarse, por tanto, como un sistema Hiperpresidencial”.193

En consecuencia, cree indiscutible atenuar el hiperpresidencialismo existente a la búsqueda de “un encuentro constitucional de las funciones del Presidente de la República y del Congreso. La separación institucional rígida, tajante, excluyente entre ambas potestades, no parece aconsejable en una sociedad civil que debe procurar el encuentro de fórmulas institucionales que aseguren, cada día con mayor eficacia, la existencia de una real ‘democracia gobernante’ como decía Burdeau. Solo así se garantizará la subsistencia de un sistema político querido y sostenido, en todo evento, por el pueblo”.194

El punto de partida de este debate debe iniciarse, a su juicio, por la aceptación de que el Presidencialismo chileno instaurado por la carta de 1980 constituye una estructura de poderes “claramente desequilibrada en favor de las facultades del Poder Ejecutivo” y “notablemente teñida de una franca disminución de atributos del Congreso que eran tradicionales, que no presentaron graves problemas y cuya desaparición redunda en un desequilibrio ostensible en la prestancia constitucional de las dos Cámaras legislativas”.195 Por ello, un primer esfuerzo debería consistir en “realizar un estudio objetivo acerca de cómo y para qué sustituir la preceptiva constitucional que permite calificar al régimen político chileno como Hiperpresidencial para transformarlo en un Presidencialismo similar al que existió hasta 1973, con las necesarias correcciones en la mecánica de generación de autoridades, una de las cuales debería ser la segunda vuelta en la elección presidencial para que siempre el Primer Mandatario resulte electo por la mayoría absoluta de los votos populares”.196 El regreso al Presidencialismo, además, “suprimiría variadas fuentes de controversias jurídicas y de pretensiones de superioridad institucional entre esas potestades, abriendo camino para otras instancias de colaboración Ejecutivo-Congreso que los requerimientos de la realidad vayan aconsejando”.197

Luego, recomienda que, en una segunda etapa, “más o menos cercana”, se debe abrir la discusión acerca de “cómo procurar una más estrecha vinculación entre las atribuciones gubernamentales y administrativas del Poder Ejecutivo, de las que está totalmente marginado el Congreso en un Régimen Presidencial, admitiendo formas de participación de aquel en esas atribuciones”. 198

En su proyecto de reforma hacia lo que él denomina presidencialismo integrador, el profesor Evans manifiesta:

Se trata de acercarse a estructuras de cooperación Ejecutivo-Congreso en el ámbito político gubernativo, sin llegar al Parlamentarismo, porque este solo será debatible en Chile luego de un extenso proceso de evolución constitucional, de asentamiento de las instituciones, de fortalecimiento orgánico de los partidos políticos y de perfeccionamiento de la educación cívica de los electores… No se trata, como sucede de hecho en el sistema parlamentario, de “fusionar” Congreso y Gobierno. Se trata de obligar a una colaboración entre los dos Poderes Legisladores que abarque también lo gubernamental y lo administrativo ¿Efectos? Una mejor posibilidad de apoyo político estable para los actos de gobierno. Una mayor eficiencia de las tareas de un Ejecutivo con alguna forma de respaldo congresal. Una disminución de presión ciudadana sobre el Presidente de la República y el reparto de esa presión entre el Poder Ejecutivo y el Congreso. Una limitación a la exigencia colectiva tradicional, que a muchos ha hecho creer que por ello Chile es presidencialista, de que todos los problemas los debe atender y resolver el Presidente de la República. Una mayor probabilidad de estabilidad ministerial, ya que podría estructurarse un instituto de colaboración entre potestades políticas que no implique que el Congreso pueda hacer efectivos votos de desconfianza o de censura a los integrantes del Gabinete Presidencial, los que solo tendrían responsabilidad política ante el primer Mandatario. Un régimen constituido sobre estas bases, con los debidos resguardos para hacer operante el sistema, despojándolo de los elementos que hoy lo hacen Hiperpresidencial, pasaría a ser expresión de un Presidencialismo Integrador cuya existencia, vigencia y subsistencia permitiría ponderar la conveniencia de nuevas instancias de colaboración Ejecutivo-Congreso que, eventualmente y con el tiempo, pudieran llegar a un sistema parlamentario dotado de la solidez institucional que exige el mundo contemporáneo.199

Junto con esbozar la dimensión conceptual de su propuesta, el profesor Evans plantea las “bases institucionales” de este modelo, para darle fisonomía jurídica. Sus modelos centrales descansan en la creación de un Poder Ejecutivo dual, integrado por el Presidente de la República elegido por el pueblo con el mecanismo de doble vuelta cuando fuere necesaria y un Primer Ministro designado por aquel, con acuerdo de la Cámara de Diputados y del Senado, acuerdos que requerirían de la simple mayoría de los miembros presentes;200 la división de las atribuciones que la Constitución entrega hoy al Presidente de la República, entre este y el Primer Ministro, con algunas materias en que se requeriría su actuación conjunta;201 el nombramiento de los ministros de Estado en las carteras de Interior, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Economía y Hacienda requerirían el acuerdo del Senado.202

A su juicio, no se trata de sentar “las bases de un régimen preparlamentario”, en que el gabinete debe contar con la confianza de la Cámara política, que en Chile es la Cámara de Diputados puesto que tiene las atribuciones de iniciar los juicios políticos y de fiscalizar los actos de Gobierno. “Parece preferible, en un verdadero ensayo de ‘difusión de atribuciones’, buscar la participación del Congreso en las tareas de gobierno y administración solo en el nombramiento del Primer Ministro en que deberían participar ambas Cámaras y de algunos ministros en que parece más procedente la necesidad del pase del Senado, sistema este último, que, con éxito, consagró y mantiene la Constitución de Estados Unidos”. 203

Junto con lo anterior, para hacer viable este esquema, propone como necesario complemento el estudio de

un conjunto de mecanismos y sistemas constitucionales para evitar demoras y tramitaciones injustificadas en los pronunciamientos de las ramas del Congreso cuando deban intervenir en los nombramientos de Primer Ministro y Ministros; para impedir que las facultades que se concederían al Congreso impliquen o supongan para algunos parlamentarios una participación direccional en la potestad gubernamental; para atenuar el riesgo de que por la vía del juicio político se busquen cambios ministeriales en circunstancias que la remoción del Primer Ministro y de los integrantes del Ministerio continuaría como atribución exclusiva del Presidente de la República, para lo cual parece adecuado eliminar la suspensión en sus cargos de los Ministros cuando una acusación constitucional fuere aprobada por la Cámara de Diputados, y, finalmente, para incentivar la existencia de pocos partidos políticos, homogéneos, disciplinados y verdaderamente representativos de amplios sectores ciudadanos.204