Daniel Villarruel Reynoso - Actores locales, impactos globales - aportes académicos en paradiplomacia

El enfoque de la gobernanza ha tendido a reforzar la interpretación de que los Estados ya no tienen el monopolio sobre los temas globales, sino que los comparten con otros actores, creando un sistema relacional más complejo, menos rígido y jerárquico. Este sistema genera oportunidades y tensiones entre los diferentes actores intervinientes, incluidos los gobiernos no centrales. Los que se inscriben dentro de la perspectiva de gobernanza multinivel entienden, por ejemplo, que la Unión Europea es el resultado de la interacción de múltiples actores en distintos niveles: supranacional, nacional y subestatal, que no están necesariamente ordenados jerárquicamente como sucedía en las relaciones intergubernamentales más tradicionales. Las modificaciones, en términos de actores, competencias, escalas, agendas y funciones en el marco de procesos cooperativos, propuestas por la gobernanza, ocupan un lugar central en las reflexiones teóricas vinculadas a la paradiplomacia.

Las comunidades de aprendizaje locales y las consecuentes modificaciones de las capacidades sociales, producto de los sistemas de gobernanza multinivel, están generando el surgimiento de las denominadas nuevas territorialidades , que encuentran su razón de ser en los enfoques funcionalistas que caracterizan a la paradiplomacia. A modo de ejemplo, en la Unión Europea, la cooperación transfronteriza se ha convertido desde la década del noventa en un tema central de la política regional, ya que es sostenida financieramente en forma comunitaria. De hecho, la difusión de las políticas de cooperación transfronteriza ha seguido un camino local-central-local que puede considerarse típico de cualquier política pública (Uitermark, 2005).

El desarrollo territorial como herramienta

de análisis de la paradiplomacia transfronteriza

Las causas, motivos y perspectivas para el análisis de la paradiplomacia coinciden en el lugar de relevancia que el territorio (entendido no como el mero espacio geográfico, sino como la articulación de éste con la interpretación de los actores sociales) tiene para la internacionalización de los gobiernos no centrales. En este apartado se desarrolla y profundiza la perspectiva territorial a partir de la convergencia de diferentes disciplinas, como la economía política internacional, la nueva geografía económica, la economía del desarrollo y los estudios urbanos. Producto del limitado espacio para desarrollar estas disciplinas en el presente capítulo, se priorizaron los estudios económicos por sobre los urbanos y se presta especial atención al análisis de la paradiplomacia transfronteriza.

Con la internacionalización del capital se fracturó la urbanización industrial que había caracterizado al sistema de acumulación capitalista hasta la década del setenta, particularmente evidente en las capitales nacionales y sus áreas metropolitanas. Este proceso de internacionalización y posterior trasnacionalización del capital impactó geográficamente, modificando las escalas nacionales de acumulación, las regulaciones estatales y los procesos urbanos y rurales, a partir del surgimiento de nuevos centros urbanos y el desplazamiento del campo a la ciudad. Ello a su vez contribuyó con la creciente importancia de determinadas zonas de frontera que se perfilaron como nodos claves para la integración física o comercial, o que poseían recursos naturales estratégicos.

El territorio recuperó una función central en el vínculo sociedad-mercado global, explicando los cambios generados por el Estado, los procesos de descentralización, y las capacidades de respuesta desde lo subestatal y sus posibles articulaciones; tanto a nivel nacional como trasnacional, inter-regional e internacional, para dar una repuesta a la globalización.

En el escenario actual, signado por los procesos de globalización e integración regional, los espacios de frontera juegan un nuevo papel en las dinámicas sociales, económicas, culturales, migratorias, ambientales y de seguridad, en la medida que la función del territorio se transforma y adquiere una relevancia inusitada. El territorio ya no es sólo un elemento de contención y delimitación de los países, ahora forma parte de esas nuevas regiones transfronterizas (Boisier, 1996) que se están creando entre los límites de dos o más países (Ohmae, 1995; 2005). Las interacciones socio-económicas de este espacio ampliado se extienden, creando nuevos escenarios culturales, nuevas dimensiones de desarrollo económico y construyendo nuevas configuraciones territoriales, en un nivel trasnacional que perforan la soberanía (Krasner, 2001), en un proceso de escalamiento del territorio (Jessop, 2004) o de salto de escalas (Smith, 1993), de interdependencia (Keohane y Nye, 1977) o de dinámicas glocales (Robertson y White, 2004).

Procesos de desterritorialización y re-territorialización simultáneos han afectado las relaciones entre gobiernos no centrales y Estados como modos interrelacionados de organización socio-económica, política y geográfica. La reestructuración del proceso de acumulación, los nuevos espacios de producción y consumo, y las nuevas políticas espaciales emergen de la interface subestatal/global. Procesos que en conjunto llevan a una redefinición del lugar de lo subestatal, que pasa a ser un espacio de regulación y organización institucional cada vez más desconectado de las matrices territoriales del sistema interestatal, sustentado en una nueva retórica acerca de lo local.18

Si bien la economía mundial no impacta de modo homogéneo en todos los territorios, en su mayoría se puede reconocer algún elemento particular o efecto específico producto del proceso de reconfiguración subestatal tras el impacto de la globalización. Desterritorialización y re-territorialización serían así el resultado del movimiento del capital trasnacional, de la generación natural de nuevos espacios de acumulación, producción y consumo, y de las políticas públicas diseñadas para atraer a ese capital o mitigar su ausencia.

Lo subestatal y lo global no se excluyen mutuamente. Lo primero debe entenderse como un aspecto de lo segundo (Robertson y White, 2004), como el ámbito territorial donde se vive lo global. Los gobiernos no centrales se encuentran interconectados por flujos, generando cambios en su perfil pero, sobre todo, modificaciones en sus políticas públicas. Este escenario endógeno favorece procesos de integración regional y el desarrollo de cooperación transfronteriza. La glocalización sería, entonces, la globalización de lo propio, del territorio, del concepto ajustable de lo local;19 que institucionalmente se plasma en un incremento de las competencias y del papel de las autoridades subestatales en la gestión del desarrollo económico y social de los territorios bajo su jurisdicción (Swyngedouw, 1997; Boisier, 1997).

La vinculación global-local se constituye a partir de una tensión: la desterritorialización se da en paralelo a la reinvención del territorio como requisito funcional y como principio político del nuevo orden glocal . Como sostuviera Bauman (2006: 91) “parece haber una afinidad íntima, un condicionamiento mutuo y un fortalecimiento recíproco entre la globalización de todos los aspectos de la economía y el renovado énfasis sobre el principio territorial ”. En este mismo sentido, el ensayista alemán Abdreas Husseyn ha manifestado que el mundo está glocalizado en múltiples estratos y jerarquías que existen en el intercambio cultural trasnacional. Por eso la noción glocal que acuña Robertson tiene mucho sentido, porque refiere a la tensión permanente que existe entre lo global y lo local, y cómo lo local incorpora y resignifica lo global (Friera, 2006).

La creciente importancia de ciudades y regiones ha estimulado el estudio de las formas y los mecanismos de articulación territorial, entendida ésta en términos de la estructuración de actores, grupos e instituciones a favor del desarrollo. Este debate ha tenido una recepción más amplia en los ámbitos de la gobernanza. Por su parte, en términos económicos, las autoridades locales actúan crecientemente como agentes emprendedores, orientados a mejorar las ventajas locales, las capacidades productivas, y a generar cadenas de valor en sus jurisdicciones territoriales, a fin de convertirse en nodos competitivos de la economía global. Para ello emplea distintas estrategias que incluyen el place branding y el marketing territorial, la consolidación de alianzas público-privadas y partenariados , la acción reticular multiactor, entre diferentes opciones político-institucionales que contribuyen a la planificación estratégica del territorio y su posible alineamiento con la cooperación internacional.