Daniel Villarruel Reynoso - Actores locales, impactos globales - aportes académicos en paradiplomacia

La apertura económica y consecuente liberalización del mercado es la tercera gran transformación del Estado que es vista como causa de la paradiplomacia. Entre los primeros trabajos de esta línea se encuentra el de Thompson (1990), según quien dos de las tareas primordiales de los gobernadores en los Estados Unidos son incrementar la economía de sus estados y ofrecer oportunidades laborales a sus ciudadanos. Habría sido debido a los cambios en la economía que los gobernadores debieron extender sus esfuerzos al área internacional, a fin de cumplir con dichas funciones. El efecto de esta transformación se dio en dos niveles: por un lado, la liberalización del mercado redujo el papel del Estado; mientras que por otro, enfrentó a los gobiernos no centrales a la competencia internacional (Kincaid, 2003). Russell (2006; 2010) denomina a la corriente como globalismo , una línea de pensamiento que asegura que la gobernabilidad a nivel nacional es poco o nada efectiva en un mundo sin fronteras, por lo que el Estado ya no es funcional a las necesidades de sus partes.10 De esta forma, los gobiernos no centrales saldrían al exterior en búsqueda de inversiones para poder generar empleo, renovar la base productiva y desarrollarse económicamente.11 En América Latina, este argumento encontró fuerte eco en los trabajos de Colacrai y Zubelzú (1994; 2004), quienes, si bien indican que la internacionalización de los gobiernos no centrales en Argentina comenzó con la redemocratización, afirman que la misma tomó fuerza con el proceso de apertura económica emprendido en los noventa.12

El tercer grupo de causas se refieren a cambios o situaciones que se dan en el nivel subestatal, es decir que surgen directamente desde los gobiernos no centrales. La imitación ( me-tooism ) ha estado presente desde temprano como causal de la paradiplomacia. Algunos gobiernos no centrales establecieron contactos con el exterior simplemente para emular el éxito que otros habían tenido atrayendo inversiones o empresas (Duchacek, 1984). Dicha imitación llevó en los ochenta a la apertura apresurada de muchas oficinas de representación en el extranjero, práctica que era llevada a cabo desde hacía décadas por Quebec y que fue emulada por otros gobiernos locales.

El factor fronterizo, por su parte, ha estado presente desde los primeros trabajos de Duchacek (1984; 1986), pero en aquellos el autor se centraba en el debilitamiento de la frontera por fuerzas internacionales, lo que a la postre se convertiría en una oportunidad para el desarrollo paradiplomático transfronterizo de los gobiernos no centrales. La paradiplomacia transfronteriza constituye un eje de articulación fundamental para la cooperación territorial en América Latina, debido tanto a las distancias entre los centros urbanos como a los condicionamientos geográficos y recursos naturales compartidos. Su estudio ha generado un grupo importante de trabajos que discurren sobre el isomorfismo institucional para fortalecer la paradiplomacia en diferentes contextos regionales como el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), así como en contextos binacionales como las fronteras de México con Estados Unidos, Guatemala o Belice.

Finalmente, el separatismo debe ser también considerado, y según Paquin y Lachapelle (2004), es una de las variables más apreciables y la más ignorada en los estudios de paradiplomacia. No obstante, los esfuerzos independentistas a través de la paradiplomacia son una forma ambiciosa de ésta (Lecours, 2002) y la que generaría reales inconvenientes con el Estado (Wolff, 2007). Es por ello que se hace una distinción entre paradiplomacia y protodiplomacia, tal y como lo hiciese Duchacek en su último trabajo (1990) y que retomaran posteriormente Philipart (1997) y Álvarez (2016).

¿Cuáles son los motivos de la actividad paradiplomática?

A diferencia de los argumentos respecto de las causas, aquellos que se focalizan en las motivaciones de la paradiplomacia son un grupo más reducido y con argumentos más consensuados. Se trata de clasificaciones a grandes rasgos que ofrecen áreas de interés o tipos de motivaciones dentro de las cuales pueden ubicarse las particularidades de cada caso. Asimismo, normalmente las actividades paradiplomáticas tienen un objetivo específico y no intereses amplios como es el caso de la política exterior de los gobiernos centrales (Keating, 2000), por ello el análisis de motivaciones resulta frecuentemente más simple.

La clasificación más difundida fue presentada por Keating (1999),13 quien propuso tres categorías: económicas, culturales y políticas; luego, él mismo (Keating, 2003) incluyó las motivaciones secesionistas dentro de las políticas, como categoría separada y bajo el nombre de protodiplomacia. Kincaid (2003) incorporó una cuarta: los asuntos transfronterizos. Posteriormente, Michelmann (2009) utilizó dos de las tres motivaciones de Keating —la económica y la política— y agregó las altruistas. Álvarez (2016) produce una nueva clasificación basada en dichos autores, agrupando las motivaciones en económicas, culturales, políticas, altruistas y fronterizas.

Las motivaciones económicas suelen ser colocadas como las más importantes (Michelmann, 1990; 2009; Keating, 2000; 2003), debido a que los ciudadanos miran primero a sus gobernadores más cercanos para reclamarles por su situación económica. A su vez, esta motivación no sólo lleva a actuar directamente en la arena internacional, sino también a participar en las negociaciones de tratados internacionales de manera indirecta. Asimismo, la búsqueda de inversiones para aumentar el crecimiento y el empleo, la apertura de nuevos mercados para los bienes producidos por firmas locales, y la recepción de transferencia de tecnología para modernizar el aparato productivo, junto con la promoción de la región como destino turístico, son motivos económicos per se para la paradiplomacia (Keating, 1999). Las regiones se vieron en parte forzadas a salir a buscar inversiones, mercados y tecnologías, debido a que, conforme las economías nacionales se enfrentaron a la globalización, sus políticas de desarrollo regional disminuyeron (Keating, 2003), generando a la postre una mayor coordinación con otras escalas, ya sean supranacionales o subnacionales / subestatales, e impactando incluso en las interpretaciones de la conceptualización sobre la gobernanza.

Las motivaciones culturales fueron originalmente expuestas en referencia a los grupos étnicos o culturales que se encontraban inmersos en Estados plurinacionales (Michelmann, 1990). El contar con una lengua o cultura propia constituía una motivación para que los gobiernos no centrales buscasen recursos y apoyo en la arena internacional, especialmente cuando el Estado fuese contrario a la particularidad cultural, o la zona de la que es originaria la lengua se encuentra en otro Estado. Ello no implica necesariamente un deseo independentista (Keating, 1999; 2000; 2003). Kincaid (2003) incorpora en este grupo también a los simples intercambios culturales, es decir, actividades que son llevadas a cabo sin fines políticos o de supervivencia identitaria.

Existen distintos tipos de motivaciones políticas, algunas atribuibles a que el mundo internacional se presenta como una vidriera para las autoridades subestatales, permitiéndoles salir en la prensa y así promover su carrera política (Michelmann, 1990). El escenario internacional ofrece a los gobernadores la oportunidad de aumentar los intereses de su comunidad, al tiempo que su perfil político personal (Michelmann, 2009). Vale la pena considerar, a modo de ejemplo, el espacio de proyección político ofrecido por la Red Mercociudades en el Mercosur. Por otro lado, la paradiplomacia también puede ser utilizada por regiones sin cohesión política, en donde los gobernadores buscan generar unidad interna a partir de la proyección internacional de la región, para posicionarse en la arena política o para darle mayor relevancia a la región y con ello poder luego reclamar más recursos internamente o en la cooperación internacional, o promoverla turísticamente (De Frantz, 2008).