Sergio González Rey - Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II

A contrario sensu , las pretensiones doctrinales y, en ocasiones, jurisprudenciales, en el sentido de reducir los linderos de dicho concepto por el simple prurito de importar, de manera irreflexiva, tendencias que bien pueden ser plausibles en las circunstancias imperantes en otras latitudes, implicarían la inexplicable y desafortunada disminución del objeto de control jurisdiccional, de la protección de los derechos y del ordenamiento jurídico.

El reto, de cara al futuro, consiste en continuar con esa tendencia expansiva, máxime ante los nuevos desafíos que se derivan del soft law , muchas de cuyas manifestaciones se encuentran, en Colombia, más cercanas al concepto de acto administrativo que del contrato estatal o del simple “hecho”, señalando que, en este último supuesto, la acción de reparación directa no permite un efectivo control, sino que se dirige exclusivamente a la pretender la indemnización del daño antijurídico ocasionado.

— “Para que un acto jurídico constituya acto administrativo debe consistir en una 1) declaración unilateral, 2) que se expida en ejercicio de la función administrativa, que lo puede ser por una autoridad estatal de cualquiera de sus ramas u organismos, o incluso por entidades privadas en virtud de autorización legal, a menos que por norma especial de orden constitucional o legal dicha declaración, no siendo expedida en ejercicio de función administrativa sea demandable en acción contencioso-administrativa y 3), que ella produzca efectos jurídicos por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante” 111.

— “[E]n relación con el carácter de acto administrativo de la circular, se tiene que doctrinariamente aquel se ha definido como la manifestación de voluntad de la Administración que permite la aplicación concreta de la ley o el ejercicio de la función administrativa, o la declaración concreta de la voluntad de un órgano de la Administración pública, o de un órgano estatal, o de un particular en ejercicio de la función administrativa, que permite crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas” 112.

— “El acto administrativo es la declaración de voluntad de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir efectos jurídicos. A la luz de la doctrina, el contenido del acto se traduce en una decisión, en una certificación o registro, o en una opinión o concepto, este último excepcionalmente se puede considerar como tal por razón de su obligatoriedad” 113.

— La jurisprudencia de esta sala ha señalado que los actos administrativos son “aquellas manifestaciones unilaterales de voluntad de la Administración tendentes a producir efectos jurídicos, esto es, encaminados a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, ya sean de carácter subjetivo, particular, como en el caso de los permisos, un nombramiento y otorgamiento de una licencia, etc., o de carácter general u objetivo, como resulta, por ejemplo, del ejercicio de la potestad reglamentaria” 114.

— “[A]cto administrativo es aquella declaración unilateral de voluntad efectuada en ejercicio de la función administrativa, capaz de producir efectos jurídicos” 115.

— “El acto administrativo es, por definición, la manifestación de voluntad de una autoridad administrativa, en ejercicio de funciones administrativas, tendiente a producir efectos jurídicos” 116.

— “Dentro de las diversas manifestaciones del poder del Estado, el acto administrativo constituye una de las más importantes; a través suyo, exterioriza su voluntad unilateral, en ejercicio de la función administrativa, destinada a producir efectos en derecho.

No se trata meras manifestaciones, opiniones o conceptos de la autoridad pública que no entrañan un deber de cumplimiento ni comportan una decisión, sino de aquellos actos decisorios de la Administración que producen consecuencias jurídicas, vale decir, cambios en el mundo de las regulaciones del derecho, bien para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, sean estas generales o particulares [...]. Se trata, pues, de decisiones que, por su propia naturaleza, están destinadas a cumplirse, para lo cual el ordenamiento jurídico las ha rodeado de privilegios tales como la ejecutoriedad, la ejecutividad y la presunción de legalidad, características que, en mutuo apoyo, permiten al Estado-administrador, en buena parte de los casos, proveer a la ejecución de sus propios actos sin necesidad de acudir a instancias judiciales con ese propósito, como ocurre —por regla general— en las relaciones entre particulares” 117.

— “[A]ctos administrativos, es decir, manifestaciones de la voluntad, en ejercicio de la autoridad propia de las entidades administrativas, de otras entidades públicas o de los particulares en ejercicio de la función administrativa, capaces de producir efectos frente a un sujeto de derecho o a un grupo determinado o indeterminado de ellos, de manera indiferente a la anuencia de estos” 118.

— “[S]e ha entendido como acto administrativo toda manifestación unilateral de voluntad por parte de quienes ejercen funciones administrativas, sean órganos públicos del Estado o simples particulares, tendiente a la producción de efectos jurídicos. Es decir, con la capacidad suficiente para alterar el mundo jurídico. Si la manifestación de voluntad no decide, no es un acto administrativo” 119.

— “[E]l acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad proferida en ejercicio de función administrativa y que crea, modifica o extingue una situación jurídica; es decir, que se trata de una decisión obligatoria, tomada por quien ejerce función administrativa y que produce transformaciones en derecho” 120.

— “El acto en la doctrina general, en forma simple, es una manifestación de voluntad de un ente de derecho. Es una decisión que produce efectos jurídicos. La noción de decisión es entonces un concepto central dentro de esta materia y se infiere que para que la jurisdicción intervenga a modo de control se requiere que el objeto sobre el cual actúa, constituya en materia de manifestación intencional, la voluntad de una decisión […]. Así, el acto administrativo, a la luz de la ley colombiana, es un manifestación de voluntad, mejor se diría de la intención, [...] en virtud de la cual se dispone, se decide, se resuelve una situación o una cuestión jurídica, para como consecuencia, crear, modificar o extinguir una relación de derecho” 121.

— “El acto administrativo se caracteriza por ser la expresión de la voluntad de la Administración pública, encaminada a producir efectos jurídicos, bien sea creando, modificando o extinguiendo derechos; la volición o voluntad administrativa debe darse a conocer de manera expresa, resultando inadmisible que ella pueda darse en forma tácita o subliminal porque vendría a configurarse en un atropello para el ordenamiento jurídico al desatender principios constitucionales básicos para el funcionamiento de la Administración pública, entre ellos el de la publicidad y de la transparencia, que bajo esas prácticas resultarían seriamente comprometidos al producirse una actuación administrativa en la sombra o simulada, oculta bajo el ropaje de otra actuación que bajo una apariencia inofensiva viene a producir efectos jurídicos devastadores en un acto de contenido particular y concreto” 122.