Sergio González Rey - Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II

6) Los actos particulares : son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica de carácter subjetivo y concreto. Por definición, el acto administrativo tiene naturaleza decisoria, y en tal virtud tiene “la fuerza suficiente para crear situaciones jurídicas —en este caso, particulares— a partir de su contenido” 63, hasta tal punto que “si la manifestación de voluntad no decide ni crea situación jurídica, no es un acto administrativo” 64.

En ese sentido, la doctrina española precisa que los actos administrativos deben dirigirse “a la producción o al establecimiento de una consecuencia jurídica, consecuencia que consistirá en la creación, la modificación o la extinción de un derecho o un deber, o en su declaración vinculante, o, también, en cuanto se reconoce la existencia de actos administrativos reales, a la determinación de la condición jurídica de una cosa” 65. Los actos particulares pueden producir efectos favorables o desfavorables para su destinatario, asunto que se tratará más adelante.

7) Los actos de carácter grupal : como se abordará en el siguiente numeral, los actos administrativos de carácter grupal son aquellos que, por expresa disposición del CPACA, pueden impugnarse mediante el ejercicio de la acción de grupo.

Aunque son diversos los criterios que han servido a la doctrina para formular diversas clasificaciones de los actos administrativos 66, para efectos de este estudio resulta importante subrayar las que se relacionan con 1) su contenido, 2) sus efectos respecto del destinatario y 3) su función en el procedimiento administrativo.

Este criterio permite clasificar los actos administrativos en generales y particulares, clasificación tradicional en el derecho administrativo colombiano —de evidente raigambre francesa— y respecto de la cual se ha sumado una tercera categoría: la de los actos mixtos y, más recientemente, los que en este trabajo se propone denominar actos grupales .

Los actos administrativos generales han sido entendidos como aquellos que crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas de carácter impersonal y abstracto; pueden ser, en nuestro medio, de carácter normativo —de los cuales, se reitera, son prototipo en el derecho colombiano los decretos expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria 67, prevista en el artículo 189-11 de la Constitución Política—, o no normativo, como “los actos administrativos mediante los cuales se hace una delegación de funciones, se decreta el toque de queda o la ley seca, se autoriza a otra autoridad u órgano para celebrar un contrato, se decreta la afectación de un bien estatal a un servicio público, se ordena la apertura de una licitación o la convocatoria a un concurso público” 68.

En lo que respecta a su control judicial, artículo 135 del CPACA, a propósito de la acción de nulidad por inconstitucionalidad —consagrada en el artículo 237-2 superior—, determina como objeto de control por esta vía tanto los decretos de carácter general dictados por el Gobierno nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional, como los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno nacional.

Por otra parte, se prevé un mecanismo de control inmediato de legalidad respecto de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción 69. Además, los actos administrativos de carácter general pueden impugnarse mediante las acciones 70de nulidad (CPACA, art. 137) y de nulidad y restablecimiento del derecho (CPACA, art. 138, inc. 2.º).

Los actos administrativos de contenido particular y concreto —de conformidad, inicialmente, con las directrices de la tesis jurisprudencial contenida en la denominada teoría de los móviles y las finalidades y, actualmente, en virtud de la regulación legal del CPACA— son, excepcionalmente, impugnables mediante la acción de nulidad 71y, por regla general, son pasibles de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 72—en su acepción general o en la modalidad de lesividad 73—, aunque también pueden ser controlados mediante acción de nulidad electoral 74—tratándose de actos de elección o de nombramiento—; por medio de la acción de nulidad de cartas de naturaleza y de resoluciones de autorización de inscripción 75; y si se trata de actos contractuales, mediante la acción de controversias contractuales 76.

Ha de precisarse que de conformidad con la configuración normativa contenida en el CPACA, la acción popular procede cuando la causa de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos ha sido un acto administrativo —general o particular—, pero en la sentencia no resulta jurídicamente viable anular el respectivo acto, aunque el juez puede adoptar las medidas que considere necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración, básicamente dirigidas contra la eficacia del acto, no respecto de su validez 77.

La clasificación contenida en este numeral resulta de la mayor importancia para efectos de la conciliación, porque tal mecanismo alternativo de solución de conflictos solo resulta jurídicamente procedente respecto de los actos administrativos de carácter particular y concreto y, eventualmente, de los actos mixtos, pero solo en cuanto a su dimensión particular.

Los actos mixtos son aquellos que contienen, a la vez, decisiones de carácter general y de carácter particular. Respecto del control judicial de esta clase de actos, la jurisprudencia ha sostenido que “pueden demandarse tanto en acción de simple nulidad, como de nulidad y restablecimiento del derecho, pero que quien pretenda algo más que la simple desaparición de los efectos jurídicos del acto, como sería el caso de indemnizaciones por perjuicios, necesariamente debe acudir a la acción de nulidad y restablecimiento” 78. En el mismo sentido, en reciente providencia sostuvo el Consejo de Estado que los actos administrativos mixtos

han sido definidos por la jurisprudencia de esta corporación como aquellos que, pese a revestir la condición de generalidad y abstracción, propia de los actos generales, tienen consecuencias particulares y, por consiguiente, crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. [...] las distintas secciones de esta corporación han precisado que la forma de controlar los actos mixtos es a través de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes a la publicación del acto administrativo; no obstante, se insiste, podrían ser demandados, atendiendo a la teoría de los móviles y finalidades, de conformidad con el inciso tercero del artículo 137 del CPACA, pero siempre y cuando se cumplan las exigencias establecidas en la mencionada disposición, esto es, que no opere un restablecimiento automático del derecho 79.

El artículo 88 de la Constitución determina que la ley ha de regular las acciones originadas “en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”. Desde la vigencia de la Ley 472 de 1998, la jurisprudencia no había consolidado un criterio unificado respecto del problema jurídico relacionado con la procedencia de impugnar actos administrativos mediante la acción de grupo, de suerte que existía una tesis que negaba tal procedencia y otra, positiva, en cuya virtud sí resultaba viable la impugnación de actos administrativos mediante el ejercicio de la acción de grupo.