Sergio González Rey - Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II

Para desarrollar este trabajo se abordará, en primer término, 1) la evolución del concepto de acto administrativo y su tendencia expansiva en el derecho administrativo colombiano y, posteriormente, 2) la clasificación de los actos administrativos y su relación con el control judicial.

En el derecho comparado se presentan múltiples conceptos acerca del acto administrativo, lo que, además de repercutir en las posibilidades de protección de los administrados y en el objeto mismo del control —que puede descansar, o no, exclusivamente sobre la base del control respecto de la validez los actos administrativos— que sobre él ejerce la jurisdicción —ordinaria o especial, según el caso—, determina el contenido y alcance de la figura en el marco del respectivo derecho interno y resulta de especial trascendencia, toda vez que corresponde al operador jurídico —judicial o no— desentrañar la verdadera naturaleza jurídica del objeto que estudia, para, por ejemplo, determinar si en un caso concreto se recorre a plenitud, o no, el contenido del respectivo concepto y poder concluir si, en efecto, se trata de un verdadero acto administrativo o si, por el contrario, se trata de figura diferente, como un concepto o un simple acto de la administración, con todas las consecuencias que ello impone 17.

A continuación se señalan algunas de las nociones de acto administrativo que en la actualidad resultan más cercanas al derecho colombiano, tanto en el panorama latinoamericano como en la tradición europea, que mayor influencia han tenido en nuestro medio en los últimos tiempos.

El concepto que predomina en la doctrina brasileña es aquel según el cual el acto administrativo es una “manifestación de voluntad de la Administración, destinado a producir efectos jurídicos con el objeto de constituir, declarar, confirmar, alterar o desconstituir una relación jurídica entre ella y los administrados o ente sus propios entes, órganos y agentes” 18.

En la doctrina argentina ha tenido acogida el concepto de acto administrativo, entendido como “toda declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos individuales en forma directa” 19, que en términos más precisos se traduce en “toda declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto” 20.

El ordenamiento chileno refiere que las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán mediante actos administrativos, entendiendo por tales “las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en ejercicio de una potestad pública” 21.

Por su parte, en el ordenamiento peruano se precisa que “son actos administrativos las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta” 22.

En el derecho español el concepto de mayor aceptación en la doctrina es aquel según el cual acto administrativo es toda “declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria” 23. La exclusión de los reglamentos, entendidos, en general, como actos normativos o normas infralegales dictadas por la Administración 24, obedece, por una parte, a su integración en la categoría de fuentes del derecho administrativo y, por otro lado, a que se orientan por principios diferentes 25. La Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas tiene por objeto “regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos” 26, pero no contiene un concepto expreso de acto administrativo, aunque se ocupa en asuntos relacionados con su producción, contenido, motivación y forma 27.

Por su parte, en el ordenamiento alemán se opta por una concepción restringida de acto administrativo y, en esa dirección, se considera tal “toda disposición, resolución u otra medida de autoridad adoptada por un órgano administrativo y dirigida a la regulación de un caso particular en el ámbito del derecho público, con efectos inmediatos en el exterior (frente a terceros)” 28. En virtud de este concepto restringido, el acto administrativo estaría caracterizado por: 1) proceder de la Administración pública; 2) dictarse en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria, pues mediante el acto se aplica pero no se crea derecho; 3) tener carácter regulador, esto es, dirigirse a la producción de una consecuencia jurídica, y por 4) producir efectos externos a la misma Administración 29. Por ello, la doctrina alemana autorizada sostiene que el acto administrativo es regulación, “en el sentido de que, por un lado, constituye un ejercicio responsable del poder de configuración por parte de la Administración, y, por otro, proporciona a los ciudadanos una expectativa clara de lo que va a llevarse a cabo bajo la responsabilidad de la Administración” 30.

En el ordenamiento legal colombiano no existe actualmente un concepto expreso sobre el particular —aunque el Código Contencioso Administrativo, Decreto Ley 01 de 1984, en su versión original, si contenía un concepto de acto administrativo 31—, por lo que el asunto ha quedado en manos de la doctrina y de la jurisprudencia 32.

La doctrina autorizada entiende, en nuestro medio, por acto administrativo “toda manifestación unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen funciones administrativas, tendente a la producción de efectos jurídicos” 33. Esta concepción ha sido, en general, compartida por la jurisprudencia, tal como se advierte en los pronunciamientos del Consejo de Estado que se incorporan como anexo de este capítulo.

Por su parte, la Corte Constitucional ha analizado el concepto, importancia, características y control judicial del acto administrativo, señalando, además, su íntima relación con uno de los pilares del Estado social de derecho, como es el principio de legalidad —entendido, desde luego, en sentido amplio—. En efecto, la alta corporación ha sostenido:

El acto administrativo definido como la manifestación de la voluntad de la administración, tendente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de estos , tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados.

Como expresión del poder estatal y como garantía para los administrados, en el marco del Estado de derecho se exige que el acto administrativo esté conforme no solo a las normas de carácter constitucional, sino con aquellas jerárquicamente inferiores a esta. Este es el principio de legalidad, fundamento de las actuaciones administrativas, a través del cual se les garantiza a los administrados que, en ejercicio de sus potestades, la Administración actúa dentro de los parámetros fijados por el Constituyente y por el legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su expedición, pues se presume su legalidad.