Sergio González Rey - Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II

No obstante, en vigencia del CPACA, dicha corporación concluyó que “es preciso replantearse dicha posición y entender que en virtud de lo previsto por el artículo 137 CPACA, toda circular administrativa, cualquiera que sea su contenido, es susceptible de control judicial”, toda vez que en “un verdadero Estado de derecho, en aras de asegurar tanto la vigencia plena de los referidos principios de constitucionalidad y legalidad como la mayor efectividad del derecho a la tutela judicial, estas nuevas formas de actuación de la Administración no pueden quedar fuera del alcance del contencioso-administrativo” 48.

Compartimos esta última tesis, garantista, que propende a un concepto amplio de acto administrativo y, por tanto, comporta un mayor control judicial de la actividad de la Administración y, en ese sentido, una más extensa protección de los derechos de los asociados. No obstante, en aras de cabal precisión, ha de advertirse que este criterio amplio respecto del control de las circulares no ha sido totalmente acogido por el máximo tribunal contencioso 49.

3) Los actos de certificación : el CPACA permite, de manera expresa, la impugnación judicial de los denominados “actos de certificación” 50. De tiempo atrás, la doctrina española ha sostenido que los actos de certificación son verdaderos actos administrativos. En efecto, se ha indicado que

Los actos de certificación emanados de la Administración pública son tenidos, de forma unánime, como actos administrativos, sin perjuicio de que ciertos sectores doctrinales puedan ofrecer reparos o aceptar matizaciones. Si por acto administrativo entendemos cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento, de juicio, realizada por un sujeto de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa, según la ya tradicional concepción de Zanobini, no ofrece duda que, de cuanto hasta el momento hemos venido diciendo, se deduce que los actos de certificación constituyen declaraciones de ciencia o de juicio , según los casos, emitidos por órganos de la Administración, expresivos, según frase de Alessi, de la heterogeneidad de la actividad administrativa y operados dentro de las potestades que a la Administración competen. Mas hecha la afirmación, ha de estarse a la total consecuencia de la misma y, por consiguiente, sostener que cuanto se predica de los actos administrativos en general debe ser afirmado en relación con los actos de certificación 51.

En nuestro medio, en la misma línea de pensamiento, el Consejo de Estado ha admitido, de manera pacífica y permanente a partir de la vigencia de la norma habilitante, ejercer el control judicial respecto de los actos administrativos de certificación 52. Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado

ha sido reiterativa en precisar que un acto administrativo corresponde a toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos, concepto dentro del cual bien puede caber una certificación , siempre que de su contenido se deriven los efectos mencionados. Lo anterior implica que, independientemente de la forma que se adopte o la denominación que se le de (resolución, oficio, certificación , circular, etc.), cualquier manifestación de voluntad de la autoridad pública o particular que ejerce función pública, generadora por sí misma de efectos jurídicos, constituye acto administrativo, pasible de control jurisdiccional 53.

A manera de ejemplo, pueden subrayarse los actos de certificación expedidos por las cámaras de comercio 54—tales como los de existencia y representación legal, los de matrícula mercantil, los de inscripción de actos y contratos sujetos a registro, los de inscripción de libros de comercio, los de inscripción en el Registro Único de Proponentes—; los proferidos por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior acerca de la presencia de comunidades étnicas en el área de influencia de un proyecto 55; y los certificados sobre la situación jurídica de los bienes inmuebles, expedidos por los registradores de instrumentos públicos 56.

4) Los actos de inscripción o registro : el artículo 70 del CPACA establece que los actos de inscripción o registro, “realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos”, cuentan con una modalidad especial para efectos de su publicidad, toda vez que se entienden notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación.

Sobre el particular, resulta importante acentuar, por una parte, que los actos de inscripción o registro constituyen verdaderos actos administrativos, susceptibles de recursos en vía gubernativa, de conciliación extrajudicial y de impugnación judicial, tal como lo determina el artículo 137 del CPACA, y, por otra parte, que la excepción descrita respecto de la notificación personal resulta únicamente aplicable cuando, en efecto, se trata de actos de inscripción —acto favorable—, esto es, de los que resuelven favorablemente una petición de registro, por lo que, en caso contrario, si la decisión fue la de no registrar, es decir, no realizar la inscripción solicitada —acto desfavorable—, el respectivo acto habrá de notificarse personalmente al interesado.

Debe precisarse que la referida excepción a la notificación personal —que sigue siendo la regla general— opera respecto del peticionario —de quien solicitó la inscripción que fue atendida en forma favorable— y de todos quienes han sido convocados y han intervenido en la respectiva actuación administrativa, pues

si por cualquier circunstancia las autoridades encargadas de ejercer la función registral omiten citar a quienes puedan resultar afectados con el acto de inscripción, siendo estas personas determinadas, la anotación en el registro público no puede ser considerada como notificación del acto, y los términos de caducidad de los recursos que procedan no pueden empezar a contarse sino a partir del momento en que dichas personas conocieron efectivamente el acto de registro 57.

Tratándose, específicamente, del registro inmobiliario, la jurisprudencia ha sostenido que “todas las anotaciones que las oficinas de Registro realizan en los folios de matrícula inmobiliaria, impactan necesariamente los intereses particulares, individuales y concretos de las personas naturales o jurídicas, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio” 58, de donde claramente se desprende que los actos de registro son, se reitera, verdaderos actos administrativos susceptibles de control judicial.

5) Los reglamentos : a diferencia de lo que sucede en otras latitudes, en el derecho administrativo colombiano el reglamento se ha considerado y se sigue considerando como una modalidad 59—el prototipo— del acto administrativo general 60, en cuanto la potestad reglamentaria es, en nuestro medio, una manifestación de la función administrativa, y por ello el control de los reglamentos ha sido atribuido a la jurisdicción contenciosa y no a la Cote Constitucional 61. Al respecto, el Consejo de Estado ha mantenido una línea reiterada y pacífica, tal como se desprende, por ejemplo, de la siguiente providencia:

El acto acusado fue expedido por el presidente de la República, en ejercicio de su potestad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política; se trata de una típica expresión de la función administrativa que tiene la categoría de un acto administrativo de contenido general [...]. El control jurisdiccional del acto administrativo cuya legalidad se examina corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, concretamente al Consejo de Estado, como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, control que es ejercido en única instancia, toda vez que como ya se advirtió, se trata de un acto expedido por el presidente de la República, máxima autoridad administrativa del orden nacional 62.