Sergio González Rey - Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II

Este tomo reúne una docena de textos consagrados a esa labor. En ellos, doce profesores del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo (GIDA) de nuestra Universidad abordan el estudio de las principales novedades y debates que registran los más relevantes instrumentos al servicio de la Administración pública. En este orden, el tomo ha sido dividido en dos grandes partes: la primera, consagrada al estudio de los instrumentos jurídicos, y la segunda, al análisis de los denominados “instrumentos materiales”.

En la primera sección encontrará el lector los capítulos dedicados a la teoría del acto administrativo (Sergio González Rey), las TIC y el procedimiento administrativo (Sergio Andrés González Rodríguez), la coerción administrativa (Diego Felipe Contreras Pantoja) y el contrato del Estado. Esta última parte, con un abordaje múltiple: desde la autonomía de la voluntad (Juan Carlos Expósito Vélez), las potestades que asisten al Estado en su actividad contractual (José Luis Benavides Russi), la tipología contractual (Mónica Sofía Safar Díaz) y las asociaciones público-privadas (Sandra Verano Henao).

La segunda partecompendia los capítulos dedicados a los bienes públicos (Julián Pimiento Echeverri), las intervenciones administrativas en la propiedad privada (Irit Milkes Sánchez) y el complejo manejo del personal al servicio de la Administración. El desarrollo de este último asunto se ha subdividido en tres grandes bloques: el empleo público (María Juliana Santaella Cuberos), la gestión de la carrera administrativa y el órgano a su cargo (Hugo Alberto Marín Hernández) y la potestad disciplinaria (Pedro Alfonso Hernández Martínez).

Con mayor o menor énfasis, el impulso transformador de la Constitución de 1991 y la presión por la adopción de nuevos modelos regulatorios en los distintos campos del derecho administrativo están presentes en cada uno de estos escritos. Además de ofrecer una panorámica nítida de las bases de cada asunto, en ellos se identifican los debates fundamentales y las principales líneas de evolución de cada materia. En últimas, ellos evidencian cómo aun cuando el instrumental puede parecer haberse mantenido prácticamente inalterado (pues incluye herramientas clásicas como el acto y el procedimiento administrativo, el contrato, la propiedad pública, la propiedad privada y el personal al servicio de la Administración y sus sistemas de gestión), su contexto fáctico, jurídico y orgánico así como su sentido, alcance y contenido han cambiado de manera notable. La irrupción de nuevas figuras y categorías como las autoridades independientes, el soft law o la cooperación público-privada, el potente impulso de la constitucionalización del derecho administrativo, la creciente aproximación entre el derecho público y el derecho privado y la necesidad de adoptar esquemas regulatorios más flexibles, eficaces y adaptables a las complejas y cambiantes circunstancias presentes es, en buena parte, la responsable de estas interesantes variaciones.

Confío en que el lector encontrará en estos textos planteamientos útiles y las claves para comprender el estado actual del debate jurídico-administrativo en cada uno de estos asuntos, asimilar los cambios que han presentado y avizorar las posibles líneas de evolución que pueden registrar.

Héctor Santaella Quintero

Profesor del Departamento de Derecho Administrativo

Miembro del GIDA

Sumario: Introducción. I. Acerca de la evolución del concepto de acto administrativo en Colombia: a mayor amplitud del concepto, mayor extensión del control judicial. A. Algunas nociones de acto administrativo cercanas al derecho administrativo colombiano. B. Tendencia expansiva en la evolución del concepto de acto administrativo en el ordenamiento colombiano. II. Clasificación de los actos administrativos y su relación con el control judicial. A. Clasificación derivada del contenido del acto. B. Clasificación derivada de los efectos del acto administrativo para su destinatario. C. Clasificación derivada de su función en la actuación administrativa. A modo de conclusión. Bibliografía.

La afirmación de Otto Mayer (1895) de que el derecho administrativo moderno está dominado por el concepto de acto administrativo sigue siendo hoy rigurosamente cierta 1.

El acto administrativo constituye una de las principales manifestaciones —según algunos, la más importante— de la actividad de la Administración. Por ello, “desde el punto de vista del derecho administrativo como ciencia jurídica, no es exagerado afirmar que el acto administrativo es la categoría central en torno a la cual se ha construido y desarrollado” 2, hasta tal punto que aspectos trascendentales de esta disciplina jurídica, como los relacionados con el control judicial de la actividad administrativa, la discrecionalidad y el principio de legalidad, siempre lo “han tenido como punto de apoyo” 3.

El acto administrativo constituye el mecanismo, por excelencia, para que la Administración, en cumplimiento de los fines y de los principios que orientan la función administrativa 4, reconozca, garantice y proteja los derechos de los administrados. El ordenamiento otorga a la Administración la trascendental prerrogativa consistente en la posibilidad jurídica de proferir decisiones unilaterales que tienen la virtualidad de producir efectos jurídicos; dicha prerrogativa encuentra su justificación en cuanto le permite a la Administración cumplir sus fines y cometidos, brindando seguridad en sus relaciones con los particulares, y a la vez encuentra su contrapeso en el respeto y la prevalencia de los derechos fundamentales, en el principio de legalidad de la actividad de las autoridades administrativas 5y en el control judicial atribuido, en nuestro medio, a una jurisdicción especializada a la que puede acceder el administrado 6mediante un sistema de acciones 7consagradas expresamente para tal efecto 8.

La historia del Estado moderno es la historia de la lucha constante y ascendente en contra de la arbitrariedad y en favor de la legalidad, de la juridicidad y de la efectiva protección de los derechos 9. El principio de legalidad, que ha presentado una significativa evolución desde su primigenia concepción, es uno de los más importantes resultados derivados de la existencia del Estado de derecho e implica el sometimiento de la Administración al bloque jurídico y le impone la necesidad de orientar su acción al logro de la satisfacción del interés público como finalidad superior 10. En ese sentido, el profesor Jean Rivero ha puesto de presente que “las relaciones entre la Administración y el derecho fueron, inicialmente, y aún lo son, en gran parte, relaciones de subordinación. La Administración, durante mucho tiempo dueña de sus actos, debe insertarlos en el marco trazado por la legalidad” 11.

En el Estado social de derecho el estricto sometimiento de la Administración al derecho —considerado un sistema que incluye todas y cada una de sus fuentes partiendo de la norma normarum 12— comporta una nueva lectura del clásico principio, que de esta manera justifica su actuar, lo legitima, lo disciplina, lo racionaliza y, paralelamente, se erige como una trascendental garantía para los administrados, para las personas y sus derechos —los fundamentales, ante todo— 13.

En esa línea de pensamiento, se ha afirmado que

La vinculación de la Administración al derecho parte de la Constitución. El sometimiento a los derechos fundamentales está enunciado expresamente en el art. 1.III GG 14, siendo además una consecuencia elemental de la naturaleza normativa de la Constitución. Más allá de los derechos fundamentales, la Administración encuentra en el derecho constitucional un segundo grupo de parámetros. Otros enunciados constitucionales condicionan, integran y limitan los ámbitos de configuración administrativa que conceden las leyes. La vinculación de la Administración a la Constitución ha alterado en forma decisiva la práctica administrativa. “La conexión inmediata del aplicador de la Ley con la Constitución lleva a la vigencia de los principios constitucionales fundamentales en la tarea de aplicación diaria del derecho” 15-16.