Sergio González Rey - Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II

En efecto, tal como sostuvimos en la ponencia presentada con ocasión de las Quintas Jornadas de Derecho Administrativo 80, de cuyo vigésimo certamen forma parte este estudio, al exponer la tesis positiva, en la que nos inscribimos, destaca que la causa del daño que permite acudir a la acción de grupo puede ser tanto un hecho, una omisión o una operación como un acto administrativo, pues la ley que regula la acción de grupo se refiere indistintamente a “hechos”, “omisiones”, “actividades”, “acciones”, y en consecuencia, puesto que no se establecen distinciones ni restricciones respecto de la causa petendi —como sí se hace para las acciones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho—, no resulta jurídicamente admisible excluir de ella el acto administrativo 81.

En dicha ocasión sostuvimos al respecto:

Cuando la causa generadora del daño sea un acto administrativo, pueden presentarse dos situaciones:

1) Que en el petitum —que se dirige siempre a obtener indemnización— se solicite la declaratoria de nulidad 82, caso en el cual, en la demanda habrá de individualizarse con toda precisión el acto impugnado, acompañarse copia con las respectivas constancias de publicación o notificación, indicarse las normas violadas y señalarse el concepto de la violación.

2) Que se solicite directamente la declaratoria de responsabilidad, sin impugnar el acto, por ejemplo, en casos de violación al principio de igualdad ante las cargas públicas, o en casos donde el acto que generó el daño ha sido revocado antes de la presentación de la demanda, bien en virtud de recurso en vía gubernativa, o a consecuencia de revocación directa solicitada u oficiosa. En este caso los requisitos anteriormente expuestos no aplicarían 83.

De manera plausible, ampliando la cobertura de los medios de control judicial el CPACA permite expresamente la impugnación de actos administrativos mediante la acción de grupo. En esa dirección se erige el acto administrativo de carácter grupal como una nueva categoría —íntimamente relacionada con el control judicial—, entendiendo por tal aquel acto administrativo que por ocasionar perjuicios a un grupo —integrado por veinte o mas personas, tal como establece la Ley 472 de 1998— es susceptible de impugnación mediante la acción de grupo.

Si el acto grupal es, a la vez, de carácter particular, se dispone que “podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio” 84, esto es, el recurso de apelación 85.

En cuanto a la viabilidad de impugnar actos en general mediante acción de grupo, ha de precisarse que aunque el artículo 145 del CPACA hace referencia expresa solo a actos particulares, la jurisprudencia ha puesto de presente que ello no excluye el control de actos generales mediante dicha vía y que el cabal entendimiento de la disposición se relaciona es con la advertencia de agotar el requisito de procedibilidad, si se trata de aquellos 86. En consecuencia, si al acto grupal es a la vez de carácter general, el requisito de procedibilidad resulta inoperante, puesto que contra esto actos no proceden recursos en vía gubernativa 87.

En lo eventos en los cuales mediante la acción de grupo se pretenda la nulidad de un acto administrativo de carácter grupal, el término de caducidad es de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación o publicación del acto; sin embargo, si se solicita directamente la declaratoria de responsabilidad sin impugnar el acto, el término de caducidad será de dos años contados a partir de la fecha en que se causó el daño 88.

El acto administrativo de carácter subjetivo, particular y concreto, puede resultar, respecto de su destinatario, favorable o desfavorable, distinción formulada originalmente por Walter Jellinek 89y que resulta ser de la mayor trascendencia, pues explica toda la estructura lógico-jurídica tanto de los recursos en vía gubernativa como de la revocatoria directa y del control judicial.

El acto administrativo favorable es aquel que acrecienta el patrimonio jurídico de su destinatario, al otorgarle o reconocerle un derecho, mejorar su situación jurídica anterior o liberarlo de una obligación, de una sanción, de un gravamen o de una limitación. Los actos administrativos favorables se caracterizan por tener un régimen estricto respecto de la posibilidad de revocatoria unilateral, en aras de la seguridad jurídica y de la garantía de los derechos adquiridos.

En sentido contrario, se entiende por acto administrativo desfavorable —o de gravamen— el que restringe el patrimonio jurídico del destinatario al tener un efecto negativo o desventajoso respecto de él, imponiéndole obligación, carga, limitación o reduciéndole derecho o facultad. Los actos administrativos desfavorables se caracterizan por tener una especialmente estricta sujeción al debido proceso administrativo como una mayor carga respecto de su motivación. Son estos actos los que usualmente son objeto de recursos administrativos y de impugnación en sede judicial. En ese sentido se ha señalado que “los actos administrativos desfavorables o de gravamen son difíciles de dictar (hay que dar audiencia al interesado, requieren motivación y no pueden tener eficacia retroactiva), pero fáciles de retirar del mundo del derecho cuando sufren un vicio jurídico que los invalida” 90.

En algunos eventos se pueden combinar los dos tipos de efectos en un mismo destinatario o en destinatarios diferentes; en este último caso se conocen como actos administrativos de doble efecto.

En virtud de este criterio, los actos se han clasificado tradicionalmente, en nuestro medio, en actos de trámite, definitivos, actos que deciden la vía gubernativa y actos de ejecución. Para llegar a la decisión final ha de seguirse un iter durante el cual se expiden actos previos 91, comúnmente denominados actos de trámite , los cuales permiten dar impulso a la actuación, se dictan durante ella y antes de la decisión final. Aunque la jurisprudencia ha aceptado que se trata, en general, de verdaderos actos administrativos, en aplicación de los principios de eficacia y economía, 1) contra ellos no proceden recursos en vía gubernativa y 2) no son susceptibles de impugnación directa ante la jurisdicción contenciosa 92.

En efecto, en cuanto a lo primero, el artículo 49 del CCA establecía que no procedían recursos en vía gubernativa contra los actos de trámite ni contra los actos preparatorios o de ejecución, “excepto en los casos previstos en norma expresa”. La Corte Constitucional, al declarar exequible la norma anterior, indicó que no consideraba que los apartes demandados fuesen inconstitucionales,

ya que los fundamentos o supuestos de derecho que tuvo el legislador en cuenta para establecer la improcedencia de recursos de vía gubernativa contra los actos de carácter general, de trámite , preparatorios o de ejecución, y para limitar la procedencia de aquellos recursos, atienden a la necesidad de evitar la parálisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad administrativa, que debe estar, salvo excepciones señaladas en la ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a la intervención del administrado o interesado. Definir el objeto material preciso de los recursos garantiza la eficacia de la actuación y establece un ámbito razonable dentro del trámite de la decisión que responde a criterios de conveniencia legítima y de efectividad de la actuación; además, esta medida se establece para garantizar el respeto al principio de la eficacia de la actuación administrativa y para establecer un ámbito razonable dentro del trámite de la actuación que responda a criterios de conveniencia y de efectividad de la decisión 93.