Sergio González Rey - Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II

En cuanto a la imposibilidad jurídica de impugnación directa de los actos de trámite, debe señalarse que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede por regla general solo contra los actos definitivos y excepcionalmente contra los de trámite que imposibiliten continuar la actuación. Sin embargo, la eventual demanda puede fundarse en la ilegalidad —en sentido amplio— de los respectivos actos de trámite. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que

los actos de trámite son actos instrumentales , integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo , el cual podrá ser invalido, v. gr ., por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto. Por lo tanto, es necesario esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez del procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite. Ahora bien: ciertos actos previos al fallo pueden tornarse definitivos cuando pongan fin a la actuación administrativa o hagan imposible su continuación. En este caso, tales actos serán enjuiciables 94.

Sobre el particular, el Consejo de Estado ha precisado:

En relación con los actos de trámite, vale la pena señalar que son una especie del género de los actos administrativos, siempre que reúnan los requisitos de estos , de lo contrario, serán simples acciones administrativas no susceptibles de evaluar como tales. Puede decirse entonces, que existen unos actos de trámite que no pueden considerarse actos administrativos y otros que sí; los primeros pese a constituir una manifestación unilateral de la voluntad de la Administración pública, o de otra entidad pública, o de un particular en ejercicio de la función administrativa, no generan efectos reales frente a otros sujetos de derecho, mientras que los segundos sí 95. [...] Como se aprecia, la distinción entre actos administrativos definitivos y de trámite, ha alcanzado particular relevancia, de carácter práctico, en consideración a su impugnación, toda vez que resulta que, los primeros pueden ser siempre cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras que los segundos, en las más de las veces, no . Esta reflexión ha estado presente desde hace considerable tiempo, en la doctrina y la jurisprudencia nacional 96, y encuentra algunas manifestaciones de derecho positivo. Desde una perspectiva material, puede decirse también que, la principal consecuencia de los actos administrativos de trámite, es la transmisión de sus efectos a otros actos administrativos (estos sí definitivos); su inserción en el procedimiento administrativo detenta una connotación mediática, aunque en sí mismos generen efectos frente a los destinatarios de los mismos 97.

En síntesis, la impugnación directa de los actos de trámite es de carácter excepcional, con el fin de evitar la continua paralización del procedimiento administrativo en perjuicio de sus fines y del principio de eficacia, porque como afirma la doctrina española,

si cualquier trámite pudiera ser autónomamente impugnado, se lastraría la celeridad y el impulso de la sustanciación completa de todo el procedimiento. Ahora bien, ello no significa que no se puedan combatir en derecho los vicios jurídicos en que haya incurrido la Administración al dictar un acto de trámite, pues no están exentos de control. Lo que sucede es que ese control se realiza al fiscalizar la validez de la resolución que pone fin al procedimiento 98.

Por otra parte, se conocen como actos definitivos los que ponen fin a la actuación administrativa; el acto definitivo es la decisión misma en la que se resuelven todas las cuestiones planteadas en el curso de la actuación 99. En esa dirección, el CPACA dispone que son “actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación” 100.

Con el acto definitivo, se insiste, se concluye y resuelve de fondo la actuación administrativa, concretándose así la voluntad de la Administración, y en consecuencia, ha de notificarse personalmente 101. Contra él, efectivamente, proceden los recursos en vía gubernativa 102; y, de igual manera, respecto de estos actos es posible, siempre que se presenten los supuestos legales restantes, conciliar extrajudicialmente en cuanto a sus efectos patrimoniales 103, y en caso de no llegarse a acuerdo, tales actos resultan ser impugnables ante la jurisdicción contenciosa.

Con posterioridad a la expedición y notificación de los actos definitivos, si el interesado acude a los mecanismos de control administrativo se profieren los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa 104, etapa posterior cuyo propósito

no es ya emitir el pronunciamiento que concluye la actuación, sino permitir a la Administración que este sea revisado a instancias del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera culmina cuando la Administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada 105.

Los actos mediante los cuales la Administración decide los recursos interpuestos en vía gubernativa han de resolver todas las peticiones oportunamente planteadas y las que surjan con motivo de los recursos 106, y no son, en general, pasibles de nuevos recursos administrativos, pero en sede judicial han de impugnarse junto con el acto definitivo en cuanto lo modifiquen o confirmen, tal como lo establecía el artículo 138 del CCA, en el inciso 3.º [107], disposición que ahora aparece morigerada en el CPACA, en cuanto este cuerpo normativo determina que “si el acto fue objeto de recursos ante la Administración, se entenderán demandados los actos que los resolvieron” 108. En fin, los actos de ejecución son aquellos mediante los cuales se da —desde una perspectiva jurídica, no material— cumplimiento a una orden proveniente de la ley, de un acto definitivo o de una providencia judicial.

Por regla general, estos actos no son objeto de recursos en sede administrativa 109ni de impugnación judicial, pues los motivos de inconformidad guardarían relación con la decisión que se ejecuta y no con la ejecución misma 110. Sin embargo, cuando so pretexto de ejecutar el acto verdaderamente decide, habrá de de ser catalogado por el operador jurídico como un verdadero acto definitivo, susceptible, en consecuencia, de control judicial.

Lo expuesto permite evidenciar la indisoluble y trascendental relación que existe, en nuestro medio, entre la amplitud del concepto de acto administrativo y la extensión del control judicial que respecto de él ejerce la jurisdicción contenciosa. La ecuación es sencilla, desde la perspectiva del derecho administrativo colombiano: a mayor amplitud del concepto de acto administrativo, mayor extensión del control judicial, esto es, menor arbitrariedad, mayor protección al ordenamiento y mayor garantía de los derechos de las personas.

La vis expansiva de los derechos y su efectiva protección de parte de la jurisdicción contenciosa, ante las decisiones unilaterales de la Administración, se encuentra, en el medio colombiano, estrechamente ligada a la constante tendencia normativa y jurisprudencial hacia la ampliación y extensión del concepto mismo de acto administrativo.