Yaniv Roznai - Reformas constitucionales inconstitucionales:  Los límites al poder de reforma

Una situación similar tuvo lugar en relación con Trinidad y Tobago y Barbados por cuenta de la institución de la pena de muerte en estos países. En 2002 [48]y 2007 [49]respectivamente, la Corte Interamericana declaró que la práctica de la pena de muerte obligatoria es contraria a la garantía del derecho a la vida prevista en el artículo 4 de la CADH. En consecuencia, en ambas ocasiones, la Corte Interamericana ordenó a los Estados realizar las reformas necesarias para adecuar su ordenamiento jurídico a los estándares interamericanos en relación con la pena de muerte. En particular, esta orden estaba dirigida a reformar las ‘ savings clauses ’ previstas en sus constituciones, las cuales prohíben a los tribunales internacionales revisar la constitucionalidad de las leyes vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de tales constituciones (1976 y 1966 respectivamente), aun cuando estas sean contrarias a la garantía de derechos fundamentales. La reacción de Trinidad y Tobago ante esta disputa es ya conocida por todos. Incluso antes de la decisión de la Corte Interamericana en 2002, el 26 de mayo de 1998 Trinidad y Tobago denunció la CADH por la incompatibilidad existente entre esta y su ordenamiento interno 50. Por su parte, tras repetidos exhortos de la Corte Interamericana, Barbados decidió adecuar su constitución nacional para hacerla compatible con la CADH por medio del Constitution (Amendment) Act de 2014. En esta reforma, Barbados eliminó el carácter obligatorio de la pena de muerte prevista en el artículo 15 de la Constitución, y reformó la cláusula de exclusión prevista en el artículo 26 con el objetivo de garantizar que las leyes anteriores a la entrada en vigor de la Constitución fueran compatibles con el respeto de los derechos fundamentales garantizados por la misma. Aunque la pena de muerte siguió vigente en casos excepcionales, en 2018 la Corte de Justicia del Caribe suprimió este castigo por considerarlo inconstitucional, y tuvo en cuenta los pronunciamientos de la Corte Interamericana sobre la materia 51. Los ejemplos anteriores del primer escenario descrito demuestran que en el ámbito interamericano no es descabellado afirmar la existencia de límites supraconstitucionales efectivos al poder de reforma constitucional. Por supuesto, esta conclusión es resultado del entendimiento particular de las competencias de la Corte Interamericana y de la práctica jurisprudencial en este contexto, a diferencia del alcance atribuido a las competencias del Tribunal de Estrasburgo en relación con la reforma de normas nacionales. Como mencionamos anteriormente, este análisis nos permite entender de mejor manera las diferencias entre uno y otro sistema y, en consecuencia, la importancia de los límites supraconstitucionales al poder de reforma derivados de la jurisprudencia de tribunales internacionales.

El segundo escenario que podemos identificar es aquel en el que los jueces constitucionales, en ejercicio de su competencia para controlar la constitucionalidad de las reformas constitucionales, imponen limitaciones al poder de reforma derivados de obligaciones internacionales exigibles al Estado. Pensemos, por ejemplo, que la ‘Doctrina india de la Estructura Básica de la Constitución’ o la doctrina colombiana del juicio de sustitución de la constitución , a la hora de definir aquellos pilares fundamentales cuya derogación excede la competencia del poder constituyente derivado, empleen algunas obligaciones internacionales como uno de tales pilares, o utilicen estas obligaciones para identificar el contenido de uno de estos pilares constitucionales. De este modo, al hacer parte del parámetro de revisión de las reformas constitucionales, las normas internacionales constituirían un límite supraconstitucional a la competencia del constituyente derivado.

En Colombia, la Corte Constitucional ha incorporado recientemente los tratados internacionales de derechos humanos (DIDH) y derecho internacional humanitario (DIH) dentro del contenido de los elementos definitorios de la Constitución a la hora de constituir la premisa mayor del juicio de sustitución aplicable a las reformas constitucionales. Basta mencionar tan solo algunos ejemplos. En la sentencia C-084 de 2016 [52], la Corte estudió la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2015 a la luz del juicio de sustitución, como consecuencia de una demanda presentada en contra de una expresión de la reforma constitucional que establecía que en la investigación de las conductas punibles de los miembros de la fuerza pública relacionadas con el conflicto armado se aplicarían las normas y principios del DIH. Los demandantes consideraban que esta aplicación explícita de las normas del DIH podía entenderse como excluyente de la aplicación de normas derivadas del DIDH y que, por ende, alteraría un elemento definitorio de la Constitución, elemento que puede ser identificado como el ‘deber de respeto, protección y garantía de los derechos humanos’. Al identificar el contenido de este elemento definitorio, la Corte hizo referencia a las normas de DIH y DIDH que conforman el bloque de constitucionalidad y por tanto gozan de jerarquía constitucional y carácter vinculante para todos los jueces en sus decisiones. Un razonamiento similar ha sido expuesto por la Corte Constitucional en distintas ocasiones al interpretar el contenido de otros elementos definitorios de la Constitución tales como el principio democrático y de legalidad 53, el deber estatal de salvaguardar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación 54o la participación política 55, entre otros. Sin duda, esta práctica jurisprudencial es posible en el ordenamiento colombiano por la existencia del bloque de constitucionalidad, que facilita la incorporación de ciertas obligaciones internacionales del Estado dentro del marco constitucional aplicable al control jurisdiccional de las reformas constitucionales. En todo caso, del análisis jurisprudencial de la Corte Constitucional en relación con el juicio de sustitución es posible concluir que la competencia del poder constituyente derivado se encuentra limitada por algunos elementos esenciales del derecho internacional que conforman algunos de los elementos definitorios de la Constitución identificados por el juez constitucional. El hecho de que la Corte Constitucional haga uso de obligaciones internacionales del Estado como límites al poder de reforma constitucional puede ser considerado positivo, por cuanto permite a los jueces constitucionales limitar el alcance del juicio de sustitución frente a reformas que no constituyan una amenaza sustancial a los valores fundamentales del orden democrático, tal y como son entendidos por los tribunales internacionales en materia de derechos humanos 56.

Además de los escenarios hasta ahora expuestos, es necesario mencionar algunos matices y dificultades adicionales que surgen al examinar la efectividad de los límites supraconstitucionales al poder de reforma constitucional. En primer lugar, por fuera de los escenarios planteados, es posible que los jueces constitucionales, atendiendo a las instituciones particulares de sus respectivos ordenamientos, no apliquen, tal vez de manera problemática desde una perspectiva liberal, normas constitucionales como consecuencia de su incompatibilidad con obligaciones internacionales consideradas prevalentes. Un caso de este tipo tuvo lugar recientemente en Bolivia. El 28 de noviembre de 2017, el Tribunal Constitucional Plurinacional 57resolvió una acción de inconstitucionalidad abstracta contra algunos artículos de la ley del régimen electoral que permitían la reelección, por una sola vez, del Presidente, el Vicepresidente, las autoridades ejecutivas departamentales y municipales, y los asambleístas departamentales. Las mismas restricciones a la reelección de estas autoridades se encuentran previstas en la Constitución boliviana (arts. 156, 168, 285 y 288). En su análisis de constitucionalidad, el Tribunal hizo uso del artículo 256 de la Constitución boliviana, que establece que los tratados internacionales en materia de derechos humanos que declaren derechos más favorables a los previstos en la Constitución deberán ser aplicados de forma preferente sobre ella 58. De este modo, el tribunal trajo a colación el artículo 23 de la CADH y la jurisprudencia de la Corte Interamericana en relación con las limitaciones legítimas a los derechos políticos. El Tribunal concluyó que el artículo 23 de la CADH permite reglamentar el ejercicio de los derechos políticos exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena en un proceso penal. Para el tribunal, este artículo contiene un conjunto de normas numerus clausus , por lo cual está prohibido a los Estados signatarios del tratado imponer limitaciones a los derechos políticos por fuera de estas categorías. Por lo tanto, el Tribunal llegó a la conclusión de que el artículo 23 de la CADH garantiza el ejercicio de derechos políticos de forma más favorable que la Constitución y la ley del régimen electoral, de forma que la imposición de limitaciones a la posibilidad de reelección debía ser suprimida en favor de la interpretación garantista de la CADH. Por esta razón, el Tribunal declaró la aplicación preferente del artículo 23 de la CADH sobre los artículos 156, 168, 285 y 288 de la Constitución, y declaró la inconstitucionalidad de los artículos de la ley del régimen electoral que limitaban la reelección de los funcionarios mencionados. Este no es un ejemplo de límites supraconstitucionales al poder de reforma acorde con el entendimiento de Roznai. Sin embargo, la decisión del Tribunal Constitucional demuestra que algunas características particulares de los diferentes ordenamientos añaden serios matices y niveles de complejidad al estudio de la influencia del derecho internacional sobre la supremacía constitucional. En segundo lugar, es necesario mencionar los problemas que se derivan de la búsqueda de límites supraconstitucionales al poder de reforma constitucional en un contexto de fragmentación del derecho internacional 59. Los ejemplos hasta aquí expuestos demuestran que los límites supraconstitucionales al poder de reforma se derivan principalmente de la importancia otorgada principalmente a las normas internacionales en materia de derechos humanos en los ordenamientos constitucionales. No obstante, la práctica de los tribunales constitucionales alrededor del mundo demuestra una tendencia hacia la consideración de otros regímenes del derecho internacional en el ejercicio de adjudicación constitucional 60. Por esta razón, la fragmentación del derecho internacional añade un nivel de complejidad que compromete a los jueces a la hora de perseguir el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado como uno de los objetivos de su ejercicio de adjudicación, incluyendo el control de constitucionalidad de las reformas constitucionales.