Cesar Augusto Otálvaro Sánchez - Delitos contra la administración publica (Título XV)

2.3.3. El presupuesto – nociones y características

El presupuesto constituye la estimación de ingresos por recaudar durante una vigencia fiscal, así como los gastos a comprometer, el cual debe guardar armonía con el respectivo Plan de Desarrollo. Tal como lo dispone el Estatuto Orgánico del Presupuesto93, se deben atender los principios de: Planificación, Anualidad, Universalidad, Unidad de Caja, Programación Integral, Especialización, Inembargabilidad, Coherencia Macroeconómica y Homeóstasis. Veamos:

La Planificación exige que el presupuesto guarde concordancia con el Plan de Desarrollo; la Anualidad se refiere a la vigencia de cada periodo fiscal que corresponden del 1º de enero al 31 de diciembre de cada año; la Universalidad hace mención a que el presupuesto debe contener la totalidad de los gastos públicos que se esperan realizar durante la vigencia fiscal respectiva, estando vedado a la entidad pública efectuar gastos o erogaciones que no figuren en él; la Programación Integral por su parte conlleva a que todo programa presupuestal contemple simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento demandados por las exigencias técnicas y administrativas como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes94.

El principio de anualidad del presupuesto tiene como consecuencia jurídica el que las partidas o apropiaciones en él contenidas solamente pueden ser utilizadas como autorización máxima de gasto, dentro de la vigencia anual respectiva, vencida la cual expiran, y con ésta la autorización para comprometer los recursos que forman parte del presupuesto. Esto no significa que solamente se puedan comprometer recursos apropiados en una vigencia fiscal y para ser ejecutados en la misma vigencia, pues la legislación orgánica regula la posibilidad de comprometer recursos de vigencias presupuestales futuras95, diferentes a aquella en que se realiza el compromiso, no obstante no haberse preparado, presentado y expedido la respectiva ley de apropiaciones, con cargo a la cual se han de atender tales compromisos96.

Bajo la denominación vigencias futuras97 se está haciendo referencia a “…la posibilidad de que una obligación se pague con cargo al presupuesto del año(s) subsiguiente(s), lo que significa que el valor total de un contrato no se tiene que garantizar con el presupuesto de la vigencia fiscal presente –año en que se suscribe el contrato y empieza a ejecutarse”.

Así mismo, la Especialización comporta que las apropiaciones se refieran en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, ejecutándose estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas; la Inembargabilidad es el amparo de las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación; la Coherencia Macroeconómica exige que el presupuesto sea compatible con las metas macroeconómicas previamente fijadas por el gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República y la Homeóstasis indica que el crecimiento real del presupuesto de rentas tenga congruencia con el crecimiento de la economía.

En virtud del principio de unidad de Caja “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación”.98 Busca la preservación de un manejo unificado de los recursos públicos, pues al entrar así a un fondo común se facilita su destinación a los cometidos fijados en el presupuesto, no obstante tal principio guarda sus excepciones previstas desde la misma Constitución Política cuando se trata de rentas de destinación específica como, por ejemplo, las provenientes de las utilidades de los monopolios de juegos de suerte y azar al estar destinadas a los servicios de salud y educación previstas (inciso 4° del Artículo 336); lo relacionado al Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones (Artículo 356); así como lo concerniente al Fondo Nacional de Regalías (Artículo 361).

2.3.3.1. Requisitos para comprometer las apropiaciones presupuestales

El presupuesto de apropiaciones es una autorización máxima para efectuar el gasto, pero para ejecutarlo se requiere el cumplimiento de los requisitos que aparecen consignados en el Artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, como lo son, de una parte el certificado de disponibilidad presupuestal, a través del cual se garantiza la existencia de apropiaciones suficientes para depender de estos gastos, y de la otra el registro presupuestal, que tiende a garantizar que los recursos así financiados no se vean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar.

Siendo necesario cumplir ambos requisitos para comprometer cualquier apropiación presupuestal, uno y otro obedecen a propósitos diferentes, pues mientras que el certificado de disponibilidad busca que exista certeza de que siempre que se vayan a afectar las apropiaciones existan fondos suficientes para respaldar dicha afectación; en cambio, el registro presupuestal tiene como finalidad que las apropiaciones presupuestales no sean derivadas a ningún otro fin que aquel para el cual fueron aprobadas en el presupuesto99.

En consecuencia, el certificado de disponibilidad presupuestal es el acto administrativo mediante el cual el funcionario competente le asegura al tercero que existen recursos suficientes para crear compromisos a cargo del Estado. El certificado de disponibilidad no compromete la apropiación100, tan solo separa temporalmente los recursos en espera del perfeccionamiento de los compromisos, lo que quiere significar que la disponibilidad presupuestal hace parte del principio de legalidad101 del gasto público, establecido en los Artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política, y es obligatorio en todos los casos, incluso cuando la obligación nace de un Mandato Constitucional como lo es el de la transferencia de la participación de las entidades territoriales de los recursos ordinarios o el servicio de los empréstitos públicos, porque aún en estas circunstancias se requiere102.

La Sección segunda del Consejo de Estado103 se refirió al certificado de disponibilidad presupuestal, en los siguientes términos:

“El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos’. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de estos que permita determinar los saldos de aprobación disponibles para expedir nuevas disponibilidades.”.

La misma alta corporación104 citada, refiriéndose a la disponibilidad y reserva presupuestal en el Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decretos 111 de 1996 y 115 del mismo año y ley 819 de 2003–, advirtió:

“i) El inciso primero del Artículo 71 establece, sobre la disponibilidad presupuestal –requisito extendido a los demás actos de la administración que afectan el gasto público, no sólo los contratos estatales–, que toda erogación debe contar con un certificado de disponibilidad previo –CDP–, que garantice los recursos para atenderlo, de conformidad con el principio de planeación:

ii) El inciso segundo de la misma norma reguló el registro presupuestal –RP–, que garantiza que los recursos destinados a un gasto concreto no se desvíen a otro fin, así sea bueno. Esto confirma que se trata de requisitos distintos: uno previo y otro posterior; el uno asegura la existencia de apropiación suficiente en el presupuesto y el otro asegura los recursos, impidiendo desviarlo para otro gasto. En cada proceso de contratación estatal se necesitan ambos, pero en etapas distintas.