Michael Frey - Allgemeines Verwaltungsrecht

85 Prozessrechtlichstützt sich das subjektiv öffentliche Recht auf das Grundrecht aus Art. 19 IV GG, wonach jedermann, der „geltend macht“ durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Rechte verletzt zu sein, der Rechtsweg offen steht. Mit „Rechte“ sind die subjektiven Rechte gemeint, sie eröffnen den Weg zu den Gerichten. Dieser Begriff der „Rechte“, wird in § 42 II VwGO für die Zulässigkeit der Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen übernommen. In der Sache erfolgreich ist ein Kläger letztlich nur, wenn sich bei Gericht herausstellt, dass er tatsächlich in einem seiner subjektiven Rechteverletzt worden ist (§ 113 I, V VwGO).

86Das Recht, das unabhängig von einer Person für sich besteht, insbesondere in den Gesetzen des Staates, nennt man das objektive Recht. Objektives Recht dient ausschließlich dem Allgemeininteresse, auch wenn der Einzelne als Teil der Allgemeinheit von der Vorschrift erfasst wird.

Der Begriff des subjektiven Rechts besagt, dass durch einen Satz des objektiven Rechts ein Rechtssubjekt (eine natürliche oder juristische Person) berechtigt wird. Das subjektive Recht ist also „mein Recht“, das ich einem anderen gegenüber habe, ein persönlicher Anspruch. Ergeben sich subjektive Rechte aus einem Satz des Privatrechts, spricht man von subjektiven Privatrechten. Entnimmt man sie – ausdrücklich oder dem Sinne nach – einem Satz des öffentlichen Rechts, handelt es sich um subjektiv-öffentliche Rechte.

87Das subjektive Recht ist streng zu trennen vom sog. Rechtsreflex,einer bloßen Reflexwirkung des objektiven Rechts. Um dies zu verstehen, hat man sich Folgendes zu vergegenwärtigen: Jeder objektive Rechtssatz des öffentlichen Rechts ist definitionsgemäß einem Hoheitsträger zugeordnet, d. h. jeder Rechtssatz des öffentlichen Rechts berechtigt oder verpflichtet auf der einen Seite notwendigerweise einen Hoheitsträger (Sonderrechtstheorie, Rn. 47). Dieser Pflicht eines Hoheitsträgers muss nicht unbedingt auf der anderen Seite das Recht (= Berechtigung) eines Einzelnen gegenüberstehen, die Einhaltung der betreffenden Rechtsnorm vom Hoheitsträger zu verlangen. Solche Rechtsnormen, deren Einhaltung der Einzelne nicht verlangen kann, erkennt man daran, dass sie einem Hoheitsträger lediglich im Interesse der Allgemeinheit eine Pflicht auferlegen, nicht auch im Interesse einzelner Personen.

Beispiele:Eine Baumschutzsatzung nach § 4 I GemO, §§ 23 VI, 31 I, II NatSchG, §§ 22, 29 BNatSchG dient ausschließlich öffentlichen Interessen, begründet daher keine subjektiven Rechte von Personen, die an der Erhaltung bestimmter Bäume vor ihrer Wohnung interessiert sind (VGH BW, BWVP 1991, 259).

Die die Fachaufsicht regelnden Normen dienen ausschließlich dem öffentlichen Interesse an einer verwaltungsinternen Kontrolle; ein Einzelner hat kein subjektives Recht auf Erlass einer fachaufsichtlichen Maßnahme (Rn. 35).

§ 35 I S. 1 GemO schützt mit der Sitzungsöffentlichkeit ausschließlich ein Interesse der Allgemeinheit und vermittelt dem einzelnen Gemeinderatsmitglied keine subjektive Rechtsposition (VGH BW, BWVP 1992, 135, 136).

Das Arbeitsverbot des § 6 I FeiertagsG BW schützt ebenfalls nur die Allgemeinheit, nicht den einzelnen Bürger (VGH BW, BWVP 1991, 66).

In allen beispielhaft genannten Fällen hat ein Einzelner kein subjektives Recht, von dem Hoheitsträger die Einhaltung der Rechtsnorm zu verlangen. Diese Normen wirken sich – wie viele andere auch – auf den Einzelnen nur reflexartig aus, können ihn also als Nebenfolge zufällig begünstigen. Die prozessuale Konsequenz ist, dass wenn ein Hoheitsträger solche Rechtsnormen verletzt und ein Einzelner sich dadurch beschwert fühlt, der Einzelne kein Klagerecht hat, genauer gesagt, eine von ihm erhobene Klage unzulässig wäre.

88Anders verhält es sich bei jenen Rechtsnormen, die gerade die Interessen einzelner Personen schützen wollen oder diese neben anderen Interessen mindestens auch berücksichtigen wollen. In solchen Fällen hat der Einzelne ein subjektives öffentliches Rechtgegenüber dem Hoheitsträger auf Beachtung der jeweiligen Rechtsnorm.

Beispiele:Sämtliche Grundrechte; die Verfahrensrechte nach dem LVwVfG: §§ 25, 28, 29, 30; aber auch die meisten anderen Verwaltungsverfahrensvorschriften (Rn. 775 ff.). Die beamtenrechtlichen Vorschriften, welche den Dienstherrn zur Fürsorge und zum Schutz gegenüber seinen Beamten verpflichten (§§ 43 ff. BeamtStG; §§ 98 ff. LBG), geben den einzelnen Beamten entsprechende subjektive Rechte (vgl. die Überschrift im LBG: „Rechte“).

89Speziell für den Bereich des Baurechts ist insoweit der Begriff der „nachbarschützenden Normen“geprägt worden. Er will zum Ausdruck bringen, dass diejenigen baurechtlichen Normen, welche auch die Interessen der Nachbarn des Bauherrn berücksichtigen, den Nachbarn subjektive Rechte gewähren.

Beispiele:Nachbarschützenden Charakter haben z. B. §§ 5 (teilweise, vgl. § 5 VII S. 3 LBO), 37 VII LBO oder etwa § 15 I S. 2 BauNVO. – Weitere Beispiele bei Rn. 1109.

90Ein weiterer wichtiger Anwendungsfall der Lehre von den subjektiven Rechten tritt bei Ermessensnormenauf. Es wäre ein Irrtum zu glauben, eine Ermessensnorm gewähre stets und jedermann ein subjektives Recht auf fehlerfreien Ermessensgebrauch. Auch hier gilt es, zunächst die Schutzrichtung der Norm (Rn. 88) zu ermitteln. Erst wenn man weiß, dass die Ermessensermächtigung der Verwaltung mindestens auch im Interesse eines Einzelnen eingeräumt wurde, hat dieser Einzelne ein subjektives öffentliches Recht auf fehlerfreie Anwendung der betreffenden Ermessensnorm und damit auch auf fehlerfreie Ausübung des Verwaltungsermessens.

Beispiele:Die beamtenrechtlichen Vorschriften, nach denen sich eine Beförderung richtet, dienen in erster Linie öffentlichen Interessen, aber auch dem Interesse des Beamten, angemessen beruflich aufzusteigen (BVerwG, BWVP 1996, 230).

Die Normen des Polizeirechts sind nicht nur im Allgemeininteresse erlassen worden, sondern auch im Interesse desjenigen Einzelnen, dessen Schutzgüter gefährdet sind (vgl. § 1 PolG). Also hat dieser Einzelne ein subjektives öffentliches Recht auf fehlerfreie Ausübung des polizeilichen Ermessens (Sander, in: Belz u. a., PolG, 8. Aufl. 2015, § 3 Rn. 34 f.).

§ 45 I StVO ist grundsätzlich auf den Schutz der Allgemeinheit und nicht auf Wahrung der Interessen Einzelner gerichtet. Jedoch gehören insbesondere das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit und das Eigentum zum Schutzgut der öffentlichen Sicherheit i. S. von § 45 I StVO. Daher hat der Einzelne einen Anspruch auf fehlerfreien Ermessensgebrauch der Behörde bei der Entscheidung über verkehrsregelnde Maßnahmen, wenn die Verletzung solcher öffentlich-rechtlich geschützter Individualinteressen in Betracht kommt (BVerwG, DÖV 1986, 928), z. B. bei der Entscheidung über verkehrsbeschränkende Lärmschutzmaßnahmen, wenn der Verkehrslärm das ortsübliche Maß überschreitet (BVerwG, DÖV 1986, 926; VGH BW, BWVP 1991, 17).

Die Wasserbehörden sind bei jeder Entscheidung über eine Benutzung i. S. von § 9 WHG ohne Rücksicht auf die Form der Gestattung verpflichtet, auf die Belange anderer Rücksicht zu nehmen; insoweit kommt dem § 13 I S. 2 WHG drittschützende Funktion zu und haben die geschützten Personen einen Anspruch auf fehlerfreien Ermessensgebrauch (BVerwG, DÖV 1987, 1018; BWVP 1988, 12).

91In allen Fällen, in denen das Gesetz kein ausdrückliches Bekenntnis ablegt, ist die Schutzrichtung der Norm durch Auslegung zu ermitteln.

Zusammenfassend ist festzuhalten:Der Einzelne hat ein subjektives öffentliches Recht auf Einhaltung der Rechtsnorm, wenn die Rechtsnorm (ausdrücklich oder ihrem Sinne nach) nicht ausschließlich dem Gemeinwohl – der Allgemeinheit – zu dienen bestimmt ist, sondern mindestens auch seinem Individualinteresse dienen soll. Hat eine Rechtsnorm dagegen nur das Gemeinwohl (oder Interessen anderer Personen) im Auge, dann fällt auf den Einzelnen lediglich ein – nicht einklagbarer – Rechtsreflex, eine ungewollte, zufällige Begünstigung. Für die Unterscheidung der subjektiven Rechte von den bloßen Reflexen kommt es demnach entscheidend auf die Schutzrichtung (Interessenrichtung) einer Rechtsnorm an.