Michael Frey - Allgemeines Verwaltungsrecht

78Ebenso wie das Richterrecht haben die allgemeinen Rechtsgrundsätze ergänzende und lückenfüllende Funktion. Welche Rechtsnormen im Einzelnen dieser Rechtsquelle zugeordnet werden können, wird in der Lit. sehr uneinheitlich gesehen. Sicher sind zahlreiche allgemeine Rechtsgrundsätze aus Richterrecht hervorgegangen, wobei es sich häufig um die Konkretisierung von Verfassungsrecht handelt. Unter den genannten Voraussetzungen (Rn. 74) können sie auch dem Gewohnheitsrecht zugeordnet werden.

Neben solchen allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Verwaltungsrechtes, die infolge der Kodifizierung in den Verwaltungsverfahrensgesetzen keine oder nur noch geringe Bedeutung haben (z. B. Grundsätze über Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten), sind z. B. folgende Regeln von Bedeutung: Grundsätze über Verwirkung im öffentlichen Recht, über die Selbstbindung der Verwaltung (Rn. 82), der Verhältnismäßigkeit (wobei Erforderlichkeit und Angemessenheit z. B. im PolG und LVwVG ausdrücklich gesetzlich geregelt sind), des Vertrauensschutzes (Rn. 481), der öffentlich-rechtlichen Ersatzleistungen (Rn. 1096 ff.) und des Folgenbeseitigungsanspruches (Rn. 1120 ff.).

79Verwaltungsvorschriften sind zwar abstrakt-generelle Regelungen („Rechtssätze“), aber nach h. M. wegen fehlender intendierter Außenwirkung keine Rechtsnormen. Sie zählen daher im Sinne der eingangs erfolgten Begriffsbestimmungen (Rn. 58) nicht zu jenen Rechtsquellen, aus denen Rechtsnormen für das Verwaltungshandeln folgen. Sie wenden sich an nachgeordnete Behörden und haben Weisungen zum Vollzug von Rechtsvorschriften und zur Regelung des internen Dienstbetriebes zum Gegenstand.

Eine genauere Betrachtung im Rahmen der Rechtsquellenlehre verdienen aber Verwaltungsvorschriften, welche die Rechtsanwendung der nachgeordneten Behörden in bestimmter Weise steuern sollen. Denn hierbei stellt sich die Frage, inwieweit durch sie über den Regelungsgehalt der anzuwendenden Rechtsnorm hinaus die Rechtsstellung der Betroffenen berührt und dadurch möglicherweise faktisch Außenwirkung erzeugt wird. Nach der Intention der erlassenden Stelle kann man norminterpretierende, normkonkretisierende und ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterscheiden.

80Die norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften(auch sog. „gesetzesauslegende Verwaltungsvorschrift“) haben die Aufgabe die Verwaltungsbehörden zu einer einheitlichen Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe zu veranlassen. Sie lassen den materiellen Regelungsgehalt des Gesetzes dabei unberührt. Die Verwaltungsgerichte sind an die in der Verwaltungsvorschrift vorgeschriebene Auslegung nicht gebunden.

Beispiel:Nr. 5.3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum WaffenG macht z. B. Vorgaben für die Auslegung der Regelunzuverlässigkeit im Sinne vom § 5 II WaffenG.

81Anders verhält es sich mit den normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften, die nicht nur behördeninterne Bindungswirkung entfalten, sondern jedenfalls da, wo das Gesetz selbst die Konkretisierung durch Verwaltungsvorschrift anordnet, der Verwaltung einen auch von den Gerichten zu respektierenden Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum zuweisen. Insoweit kann man durchaus von „administrativem Ergänzungsrecht“ sprechen. Das BVerwG hat normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften erstmals im Bereich des Umwelt- und Technikrechts und nur unter folgenden, eng gefassten Voraussetzungen anerkannt: Sie müssen

höherrangige Gebote beachten,

die im Gesetz getroffenen Wertungen berücksichtigen,

in einem sorgfältigen Verfahren unter Einbeziehung des wissenschaftlichen und technischen Sachverstands erarbeitet sein und

nicht durch Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik überholt sein (BVerwGE 107, 338, 341).

In späteren Entscheidungen hatte das BVerwG auch Vorschriften zur Pauschalierung der Sozialhilfe (BVerwG, DVBl. 2005, 766) und Beihilfevorschriften im Beamtenrecht (BVerwGE 71, 342, 349 f.) als normkonkretisierend eingestuft, vollzog hinsichtlich der Beihilfevorschiften jedoch wieder eine Wende (BVerwGE 121, 103).

Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften müssen, um Außenwirkung entfalten zu können, bekannt gemacht werden (BVerwG, JZ 2006, 892).

82Eine besondere Bedeutung haben die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften, die das Handeln der Verwaltung dort steuern, wo der Verwaltung ein eigener Ermessensspielraum eingeräumt wird. Sie binden zunächst einmal nur die rechtsanwendenden Behörden bei ihrer Ermessensausübung. Durch eine fortgesetzte, an der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift orientierte Verwaltungsübung bindet sich die Behörde im Sinne des Gebots der Rechtsan­wendungsgleichheit (Art. 3 I GG) jedoch selbst gegenüber dem Bürger mit der Wirkung, dass sie nur, wenn dies sachlich gerechtfertigt ist, von der Verwaltungsvorschrift und der von ihr hervorgerufenen Verwaltungsübung abweichen darf (Rn. 203).

Damit wird aber auch deutlich, dass nicht die Verwaltungsvorschrift als solche unmittelbare Außenwirkung entfaltet, sondern nur als Indiz für eine bestimmte Verwaltungspraxis bei der Überprüfung der Einhaltung des allgemeinen Gleichheitssatzes herangezogen werden muss („Quasi-Außenrecht“).

Beispiel:Die sog. ermessenslenkende Richtlinie zur Landesheimbauverordnung enthält Maßstäbe und Entscheidungsmuster für eine sachgemäße Ausübung des Verwaltungsermessens im Zusammenhang mit der baulichen Gestaltung, Größe und den Standorten stationärer Einrichtungen.

83Nichts anderes als eine Verwaltungsvorschrift stellt die sog. Sonderverordnungdar, die als „Schöpfung der Literatur“ keine Anerkennung in der Rechtsprechung gefunden hat. Als Sonderverordnungen wurden und werden teilweise immer noch Verwaltungsvorschriften zur Regelung sog. Sonderstatus- oder Sonderrechtsverhältnisse bezeichnet. Sie sollten dazu dienen, die innere Ordnung und das Funktionieren des so geregelten Bereiches zu gewährleisten.

Als Beispielewurden die öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnungen von Bibliotheken etc. angesehen; andere Sonderstatusverhältnisse sind längst durch formell-gesetzliche Regelungen ausgestaltet, wie z. B. das Wehrdienstverhältnis, der Strafvollzug, das Beamtenverhältnis oder das Schulverhältnis.

Das Charakteristische der Sonderverordnung lag in ihren Regelungen, die in Rechte der Sonderstatusinhaber eingreifen. Diese Außenwirkung einer Verwaltungsvorschrift war so lange kein Problem, wie man „besondere Gewaltverhältnisse“ zur Begründung von Grundrechtseingriffen durch die Exekutive genügen ließ. Nachdem das BVerfG zum „besonderen Gewaltverhältnis“ des Strafgefangenen entschieden hatte (s. unten Rn. 156), dass auch hier der klassische Eingriffsvorbehalt (vgl. dazu Rn. 155) eine gesetzliche Regelung verlange, ist die Rechtsfigur der Sonderverordnung überflüssig geworden. Sie wird auch für die Regelung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen nicht mehr benötigt, denn diese kann entweder durch Allgemeinverfügung gem. § 35 S. 2 3. Alt. LVwVfG oder durch Satzung erfolgen.

84Die überragende Bedeutung der subjektiven öffentlichen Rechte zeigt sich sowohl im materiellen Recht als auch im Prozessrecht. Materiell-rechtlichbetrachtet, verleiht das subjektive öffentliche Recht dem Einzelnen die Berechtigung, von einem Hoheitsträger ein Tun, Dulden oder Unterlassen zu verlangen. Daher kann man es auch als öffentlich-rechtlichen Anspruch bezeichnen. Für den Einzelnen macht es einen entscheidenden Unterschied, ob er beispielsweise das Recht hat, einen Geldbetrag aus einer öffentlichen Kasse oder das Einschreiten der Polizei zu verlangen, oder ob er sich mit einer dahingehenden Hoffnung oder Bitte begnügen muss.