Martin Loughlin - Ius Publicum Europaeum

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Da England bereits früh zentrale Strukturen aufgebaut hatte, war es dort möglich, den local governments viel Freiheit zu gewähren.[78] Deren Zahl wurde in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts drastisch reduziert (in den Jahren 1974, 1986 und 1990). Ein traditionell zentralistisch geprägtes Land wie Frankreich verfügt, trotz seiner Bemühungen, die Anzahl der Kommunen zu reduzieren, immer noch über eine große Zahl von collectivités locales die, dank der Kumulierung von Mandaten, eine wichtige Rolle in der nationalen Politik spielen.

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Das vierte Merkmal des Verwaltungsstaates besteht darin, dass der Prozess der Entscheidungsfindung in der Verwaltung rechtlich geregelt ist ( rule of law , règle de droit , Rechtsstaat). Auf keinen Fall dürfen Regierung oder Verwaltung willkürlich handeln. Die rechtliche Regelung der Verwaltungsverfahren erfüllt zwei weitere Funktionen: Sie dient erstens dem Bedürfnis, den Regierungsapparat zu rationalisieren (durch die Zuweisung von Befugnissen, die Festlegung von Arbeitsabläufen, die Einführung wissenschaftlicher Bewertungen und die Bestimmung von Fristen), und gewährt zweitens der Zivilgesellschaft Teilhabe an der Regierungstätigkeit, indem den Bürgern das Recht auf Information eingeräumt wird („government in the sunshine“), ihren Stimmen Gehör verschafft wird (Verwaltungsdemokratie), ihnen das Recht gewährt wird, zu widersprechen (Regierung durch Konsens) und Verwaltungsentscheidungen anzufechten (Verwaltungsgerichtsbarkeit). Dies sorgt letztlich dafür, dass die öffentliche Gewalt im Verhältnis zur Gesellschaft in Schranken gehalten wird, und wirkt der regelmäßigen Einseitigkeit von Verwaltungsentscheidungen dadurch entgegen, dass deren Gesetzmäßigkeit und Angemessenheit überprüft werden. Die rechtlichen Regelungen der Verwaltungsverfahren sind durchaus unterschiedlich. In Ländern wie Österreich folgen die Vorschriften dem gerichtlichen Modell;[79] in Ländern wie Italien besteht das Hauptziel der verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften darin, die Transparenz und Effizienz des Verwaltungshandelns zu sichern.[80]

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Fünftes Merkmal ist, dass die Verwaltungsentscheidungen Gegenstand der Kontrolle durch unabhängige Instanzen sind, und zwar gerichtlicher wie außergerichtlicher. In einigen Ländern ist die Befugnis zur gerichtlichen Kontrolle besonderen Gerichten übertragen („dualité de jurisdictions“), in anderen Ländern hingegen der ordentlichen Gerichtsbarkeit. Die gerichtliche Kontrolle hat in einigen Ländern eine zentrale Rolle erlangt, zumal dort, wo die Verwaltungsrichter – wie etwa die Mitglieder des französischen Conseil d’État – zu den maßgeblichen Experten des Verwaltungsrechts geworden sind und Verwaltungsrechtswissenschaftler sich vornehmlich mit ihren Entscheidungen befassen. In so unterschiedlichen Ländern wie Frankreich, Großbritannien, Deutschland, Italien und der Schweiz hat die gerichtliche Kontrolle von Verwaltungsentscheidungen die Entwicklung des Verwaltungsrechts vorangetrieben.[81] Die Gerichte haben zur Rationalisierung des Verwaltungsrechts und zur Ausarbeitung seiner grundlegenden Prinzipien (z.B. Unparteilichkeit, Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit) beigetragen. Mehr als andere Rechtsgebiete ist das Verwaltungsrecht ein von Richtern gemachtes Recht.

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Die gerichtliche Kontrolle hat darüber hinaus einen indirekten Beitrag zur Entwicklung des Verwaltungsrechts geleistet, indem sie den Wissenschaftlern, welche die Gerichtsentscheidungen interpretieren, das Forschungsmaterial in Gestalt von rationes decidendi und von dicta für weitere Untersuchungen geliefert hat. Nach Jean Rivero hat sich die Wissenschaft vom Verwaltungsrecht in Frankreich „im Schoße der Rechtsprechung“ entwickelt.[82] Die Wissenschaft vom Verwaltungsrecht ist ein gemeinsames Werk von Richtern und Wissenschaftlern. Verwaltungsrecht hat sich in allen Ländern, sowohl in solchen, die in der Tradition des Common Law stehen, als auch in denjenigen kontinentaleuropäischer Tradition, als ein besonderer Rechtszweig fest etabliert.

Einführung› § 41 Die Entfaltung des Verwaltungsstaates in Europa› VIII. Kontinuität und Wandel

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Seit den Gründungsjahren haben viele Eigenschaften des Staates und der Verwaltung einen Wandel erfahren: ihre Funktionen, ihre Größe sowie ihre Beziehung zu Politik und Gesellschaft. Diese Veränderungen geschahen weder aus einem einzigen Impetus heraus, noch haben sie einheitliche Auswirkungen. Stattdessen gibt es zahlreiche Interdependenzen. Die bedeutendsten Veränderungen stehen im Zusammenhang mit dem Konzept der Unsterblichkeit der Verwaltung,[83] dem europäischen Kontext der öffentlichen Verwaltung, den Beziehungen zwischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht, zwischen kollektiver Willensbildung und öffentlicher Verwaltung, und der Entwicklung des enabling state .

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Vom „Vater“ des deutschen Verwaltungsrechts, Otto Mayer, stammt der Ausspruch: „Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht“[84]. Mayer formulierte diesen Satz in seinem „Verwaltungsrecht“ und betonte, dass dies die allgemeine Auffassung seiner Zeit war. Doch hat die Beständigkeit der Verwaltung, wenn nicht sogar ihre Unsterblichkeit, mittlerweile ein Ende gefunden. Veränderungen gehören nunmehr zum Alltag. Kontexte ändern sich. Funktionen, Strukturen und Prozesse unterliegen einem Wandel. Das Personal des öffentlichen Dienstes verändert sich. Die Verwaltung wird nicht länger als ausschließlich instrumentell und in ihrer hergebrachten Gestalt als an jede Politikrichtung anpassungsfähig betrachtet. Wenn sich die politischen Richtungen ändern, muss dies der Verwaltungsapparat bisweilen auch in organisatorischer Hinsicht nachvollziehen, um die jeweilige Politik in die Praxis umzusetzen.

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An diesem Punkt scheint ein Widerspruch in dem vorherrschenden Standpunkt zu Mayers Zeit auf. In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts wurde das Verwaltungsrecht durchaus schon als ein im Verfassungsrecht wurzelnder Zweig des öffentlichen Rechts wahrgenommen. Das Verfassungsrecht war die Grundlage, auf der das Verwaltungsrecht ruhte, und es konnte nicht geändert werden, ohne dass dies Auswirkungen auf das nachgeordnete Verwaltungsrecht gehabt hätte.[85] Dies aber wird von Mayers berühmtem Diktum in Abrede gestellt. Eine weitere Konsequenz des Untergangs des Konzepts von der „Unsterblichkeit“ der Verwaltung ist, dass dogmatische Modelle durchaus obsolet werden können. Die Verwaltung ändert sich jeden Tag und lässt damit bisweilen solche Modelle als unzulänglich erscheinen.

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Schließlich wird administrativer Wandel heutzutage regelmäßig durch Regierungsreformen eingeleitet. Das Bedürfnis nach einer grundlegenden Reform der Verwaltung kam im Verlauf des 20. Jahrhunderts auf. Es ist zu einem nicht geringen Teil auf die politische Ebene zurückzuführen. Frankreich während der Zeit der von Léon Blum (1936–1937) angeführten Front populaire bietet insoweit ein gutes Beispiel. Blum schreibt das Scheitern seiner Regierung ihrer Unfähigkeit zu, die Verwaltung zu reformieren. Verwaltungsreform war ein Mittel, um die administrativen Strukturen und Verfahren der neuen Politik einer linksgerichteten Regierung anzupassen.

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Daneben entwickelte sich das Bedürfnis nach einer Reform der Verwaltung aber auch aus den öffentlichen Verwaltungen selbst heraus. Ein Beispiel dafür ist der Fulton-Report aus dem Jahre 1968, welcher vorschlug, dass die britischen öffentlichen Verwaltungen ihr auf Generalisten ausgerichtetes Modell zugunsten einer weit größeren Rolle von Spezialisten reformieren sollten. Dies führte zur Gründung eines Civil Service College , dessen Aufgabe darin bestand, Verwaltungsbedienstete zu schulen.