Martin Loughlin - Ius Publicum Europaeum

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Ganz anders stellte sich die Situation in Italien dar. Piemont übernahm sein Verwaltungsmodell von seinem französischen Nachbarn. Die napoleonische Besatzung und der weitreichende Einfluss Piemonts, das eine zentrale Rolle im Vereinigungsprozess spielte, auf die anderen Gebiete der Apenninhalbinsel vermittelten dem französischen Modell eine wichtige Rolle in der anfänglichen Entwicklung des italienischen Verwaltungssystems und des entsprechenden Rechts. Allerdings erfolgte der Import der französischen Institute weder direkt noch umfassend:[51]

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Erstens wurde das Konzept des droit administratif als eines besonderen Rechtskorpus, der sich vom Privatrecht unterscheidet, nicht sofort in das italienische Verwaltungsrechtssystem übernommen. Zumindest in den ersten zwanzig Jahren nach der politisch-administrativen Vereinigung Italiens war das Privatrecht, insbesondere die Regelung durch Verträge, vorherrschend, während öffentlich-rechtliche Elemente fragmentarisch und von sekundärer Bedeutung blieben. Darüber hinaus verfügte die öffentliche Verwaltung nicht über eine generelle Vollstreckungsgewalt, wohingegen den ordentlichen Richtern ein weiter Entscheidungsspielraum zugebilligt wurde, soweit sie Streitigkeiten zu beurteilen hatten, in die der Staat einbezogen war. Zwei Jahrzehnte nach der Vereinigung (und mit besonderer Intensität gegen Ende des Jahrhunderts hin) vollzog sich jedoch ein Wandel: Die Entscheidungen des Staates wurden nunmehr als imperativ und von höherem Gewicht angesehen als diejenigen privater Individuen. Damit war die Grundlage gelegt für die Entwicklung des Verwaltungsrechts als eines eigenständigen Rechtsgebietes.

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Zweitens gewann der Gedanke der Einheitlichkeit nach der Vereinigung große Bedeutung. Zu den ersten Maßnahmen der nationalen Regierung gehörte die Abschaffung der Regionalbehörden ( luogotenenze regionali ).[52] Überdies wurde das Recht von Piemont auf das gesamte Staatsgebiet erstreckt mit dem Ziel, die Gesetze zu ersetzen, die in den einzelnen Staaten vor der Vereinigung galten. Drittens war die italienische Ministerialorganisation im Unterschied zu Frankreich nur rudimentär ausgeprägt. Während der ersten zwanzig Jahre nach der Vereinigung gab es nur neun Ministerien, die nicht einmal in allgemeine Abteilungen gegliedert waren. Es fehlte an einer Stelle, die für die generelle Koordinierung zuständig war, und zumindest anfänglich gab es auch kein Verfahren für die Einstellung und Auswahl der Verwaltungselite. Der Zugang zu den Spitzenpositionen, bei dem den Funktionären aus Piemont gewissermaßen eine privilegierte Stellung eingeräumt wurde, erfolgte nach der Dauer der Dienstzeit und wurde damit zu einem nahezu mechanisch ablaufenden Vorgang.

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Viertens wurde der französische Conseil d’État zwar in Italien nachgeahmt, aber nicht sofort nach der Einheit und – wie bereits angedeutet[53] – mit einer Reihe wichtiger Unterschiede. Der italienische Consiglio di Stato war zunächst lediglich als Beratungsorgan tätig. Erst Ende des Jahres 1889 wurde eine vierte Sektion eingerichtet und mit richterlichen Funktionen versehen. Während eines Zeitraums von dreißig Jahren wurde, wie im englischen Modell, folglich nur ordentlichen Richtern Jurisdiktionsgewalt über den Staat eingeräumt. Der italienische Consiglio di Stato hat niemals das Ansehen und die Autorität seines französischen Pendants erreicht.[54]

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Fünftens lehnte sich das italienische Verwaltungssystem zu Beginn sehr eng an das französische präfektorielle Modell an. In Italien kam dem Präfekten dieselbe Rolle wie in Frankreich zu: Er handelte als Regierungsvertreter auf der Ebene der Provinz. Der Präfekt, der formal dem Innenministerium zugeordnet war, war ein Verwaltungsbeamter mit interministeriellen Kompetenzen, da die wenigen Provinzämter, die zu dieser Zeit von anderen Ministerien eingerichtet worden waren, seiner Kontrolle unterstanden. In dem instabilen politischen System Italiens übernahm der Präfekt jedoch bald noch eine weitere Funktion: Er wurde zu einem politischen Instrument der Regierung. Diese Rolle hatte er auch in der Zeit des Faschismus inne, in welcher er dazu benutzt wurde, politische und administrative Wahlen in eine bestimmte Richtung zu lenken. Im Ergebnis entlieh sich das italienische Verwaltungssystem eine große Anzahl französischer Institutionen. Gleichwohl blieben bestimme Elemente des Verwaltungssystems von dem französischen Modell unberührt oder wurden jedenfalls nicht unmittelbar von diesem beeinflusst.

Einführung› § 41 Die Entfaltung des Verwaltungsstaates in Europa› VI. Vereinheitlichungstrends

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Die Unterschiede zwischen den nationalen Verwaltungssystemen und Verwaltungsgesetzen sehen sich neuerdings externem und internem Druck ausgesetzt, der auf eine Annhäherung, vielleicht gar auf eine Vereinheitlichung hinwirkt. Nationale Verwaltungen sind oft mit vergleichbaren Problemlagen konfrontiert und haben, trotz ihres unterschiedlichen Kontexts, im Allgemeinen ähnliche Lösungswege gewählt. Es trifft deshalb nicht zu, dass im Bereich des Verwaltungsrechts die Besonderheiten vorherrschen und jedes nationale System einzigartig ist.

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Kolonialismus und Krieg hatten großen Einfluss auf die Entwicklung der Verwaltungsstrukturen. Ersterer trug zur Hierarchisierung und zur Herausbildung von Autorität innerhalb der nationalen Verwaltungen bei, ungeachtet der Differenzen zwischen dem französischen Modell (wo „la Métropole gouverne et administre“[55]) und dem britischen Modell der „indirect rule“.[56] Der Krieg führte zu einer Ausweitung der Regierungsverantwortlichkeiten, denn er zwang die nationalen Regierungen dazu, neue Regelungen in Bezug auf Verwaltungsverträge zu schaffen, mehr Steuern einzuziehen, den Sektor der staatlichen Wirtschaft auszudehnen, die staatlichen Interventionen in die Wirtschaft zu intensivieren und die Versorgung der Armeeangehörigen und ihrer Familien sicherzustellen.

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Wirtschaftskrisen, insbesondere die große Krise der Jahre 1929 bis 1933, drängten die Regierungen zum Handeln zugunsten der wirtschaftlichen Entwicklung, sahen sie sich doch einer „Letztverantwortung“ für die Wirtschaft ausgesetzt. Trotz einiger Unterschiede zwischen den Ländern (von denen einige mehr, andere weniger „etatistisch“ waren) trieben wirtschaftliche Krisen die Ausweitung der Regierungsfunktionen maßgeblich voran. Dies geschah nicht zuletzt im Wege der Nachahmung, da sich die Länder in Momenten der Krise in besonders intensiver Weise ausländischer Vorbilder bedienten.

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Innerstaatlicher Druck hin zu einer Verwaltungsvereinheitlichung setzte mit der Industrialisierung, dem Rationalismus und schließlich der Dezentralisierung ein. Nach dem Ersten Weltkrieg gewannen der Taylorismus und die „wissenschaftliche Betriebsführung ( scientific management )“ unter den Regierungen an Einfluss.[57] Nach dem Zweiten Weltkrieg kam das Zeitalter der Organisation und der „managerial revolution“.[58] Die 1960er Jahre sahen die Entwicklung des „Planning, Programming, Budgeting System (PPBS)“ und die „Rationalisation des Choix Budgetaires (RCB)“. In den 1990er Jahren verbreitete sich das „New Public Management“ in allen Verwaltungssystemen. Alle diese Reformen basierten auf der Vorstellung, dass Verwaltungen weitgehend wie Unternehmen geführt werden können, und man stellte auf vermeintlich rationalere Organisations- formen und Verfahren um.

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In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts ging ein weiterer interner Druck von der Dezentralisierungsbewegung aus. Sie war in allen europäischen Staaten mehr oder weniger stark zu spüren und führte zu einer Neuverteilung der Machtstrukturen; es kam zu zahlreichen komplexen Vereinbarungen zwischen Zentrum und Peripherie. Insbesondere das deutsche föderale Grundgesetz diente als Inspirationsquelle für die Reformen in Italien, Spanien und Frankreich.[59]