Henning Tappe - Öffentliches Finanzrecht

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Träger von Leistungen nach dem SGB II ist grds der Bund, soweit nicht einzelne Leistungen von den Ländern bzw Kommunen getragen werden (§ 6 Abs. 1, 2 SGB II). Durch die Anordnung der Mischverwaltungin Art. 91e GG sollte die verfassungsrechtliche Grundlage dafür geschaffen werden, dass alle Maßnahmen zur Sicherung des Lebensunterhalts und zur Eingliederung in die Arbeit, die auf Bundesgesetzen beruhen, aus einer Hand wahrgenommen werden können[58]. Insoweit handelt es sich um eine Spezialregelung zu den Art. 83 ff GG. „Einrichtungen“ meint mit Personal und Sachmitteln ausgestattete Organisationseinheiten oder Institutionen[59].

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Finanzierungsregeln enthält Art. 91e GG nicht, so dass sich die Finanzierungslast nach allgemeinen Grundsätzen bestimmt. Infolge der Verwaltungszuständigkeiten trägt der Bund gem. Art. 104a Abs. 1 GG die Ausgaben für diejenigen Aufgaben, deren Trägerschaft ihm obliegt, § 46 Abs. 1 SGB II. Auf Grundlage des Art. 104a Abs. 3 GGbeteiligt er sich zudem anteilig an den Zweckausgaben der kommunalen Träger, § 46 Abs. 5–8 SGB II. Für Verwaltungsausgabengilt Art. 104a Abs. 5 GG; um eine detaillierte Abgrenzung zu vermeiden sind aber Pauschalierungen vorgesehen (§ 46 Abs. 3 Satz 3 SGB II).

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Eine Ausnahme vom Konnexitätsprinzipfolgt aus Art. 91e Abs. 2 Satz 2 GG. Um die kommunale Ebene durch die Aufgabenverlagerung nach Satz 1 nicht übermäßig zu belasten, sieht Satz 2 vor, dass die Ausgabenverantwortung sowohl für Zweck- als auch für die Verwaltungsausgaben den Bund im gleichem Umfang trifft, wie dies beim Vollzug durch gemeinsame Einrichtungen nach Abs. 1 der Fall wäre. Damit ist Art. 91e Abs. 2 Satz 2 GGsowohl in Bezug auf Art. 104a Abs. 1 als auch Abs. 5 eine vorrangige Sonderregelung [60].

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Als unechte Gemeinschaftsaufgabenwerden Konstellationen bezeichnet, in denen Bund und Länder eigene Aufgaben wahrnehmen, deren Wirkungskreise sich aber faktisch überschneiden[61]. Bauen zB Bundes- und Landesverwaltung jeweils eine in ihrem Aufgabenbereich liegende Straße und kommt es dabei zu einer Verkehrswegekreuzung, so ist insoweit weder eine klare Abgrenzung der Aufgaben- noch der Ausgabenzuständigkeit möglich[62]. In solchen Fällen sind Kooperationen und Finanzierungsvereinbarungen, die sich im Rahmen gewisser Beurteilungsspielräume halten, zulässig[63].

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Im Fall 4( Rn 97) könnte eine unechte Gemeinschaftsaufgabe in Betracht kommen, wenn sich Fernverkehr und Nahverkehr (Art. 87e Abs. 4 Satz 1 a.E.) oder Eisenbahnverkehr und Stadtplanung nicht hinsichtlich der Kostenanteile trennen ließen. Für den Umbau des Bahnhofs selbst könnte dies in Betracht kommen, für den Bau der Fern verkehrsstrecke aber nicht.

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Art. 104b und 104c GG (sowie der geplante Art. 104d GG[64]) geben dem Bund die Möglichkeit, gezielt Investitionen der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) durch Finanzhilfenzu unterstützen[65]. Insoweit handelt es sich um echte Ausnahmen vom Konnexitätsprinzip bzw von dem Verbot, fremde Ausgaben zu übernehmen. Der Einfluss des Bundes beschränkt sich in diesem Bereich auf monetäre Unterstützungder Aufgabenwahrnehmung durch Länder und Gemeinden[66]. Eine gemeinsame Planung und Durchführung von Vorhaben in dem Umfang einer Gemeinschaftsaufgabe wird von den Bestimmungen nicht gedeckt[67].

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Art. 104b GGermöglicht dem Bund unter bestimmten Voraussetzungen die Gewährung von Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionender Länder und der Gemeinden. Die Regelung verfolgt zwei Ziele: Einerseits soll sie notwendige Investitionen fördern und ermöglichen, andererseits sollen externe Effekte (Vorteile für andere Bundesländer und den Gesamtstaat), die mit Investitionen einzelner Länder einhergehen, ausgeglichen werden[68]. Ebenso wie Art. 104a Abs. 3 GG ermöglicht die Vorschrift eine Mitfinanzierung von Landesaufgaben durch den Bund. Sie hat aber nicht die Finanzierung von Geldleistungsgesetzen zum Gegenstand, sondern zielt auf die Finanzierung konkreter Projekte[69].

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Eingeführt wurde Art. 104b GG im Zuge der Föderalismusreform I als Folgeregelung zu Art. 104a Abs. 4 GG aF. Im Gegensatz zur Vorgängerregelung ermöglicht die Vorschrift Finanzhilfen grds nur noch in Bereichen, in denen dem Bund Gesetzgebungsbefugnissezustehen ( Rn 166). Dadurch werden die Einflussmöglichkeiten des Bundes eingeschränkt, und das Konkurrenzverhältnis zum Finanzausgleich wird zumindest abgemildert. Im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 GG) setzt die Gewährung von Finanzhilfen iSd Abs. 1 Satz 1 damit auch das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GGvoraus.

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Die Mittelgewährung über Art. 104b GG ist von der Einnahmeverteilung im Länderfinanzausgleich (Art. 106, 107 GG) zu unterscheiden. Abgrenzungskriterium ist die Zweckbindungder gewährten Finanzmittel im Rahmen des Art. 104b GG. Diese werden nicht – wie zB Bundesergänzungszuweisungen ( Rn 393) – zur Verbesserung der allgemeinen Finanzsituation, sondern zur Erledigung konkreter Aufgaben gewährt. Folglich handelt es sich bei Art. 104b GG um eine dem Finanzausgleich vorgeschaltete Lastenverteilungsregel[70].

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Förderungsfähig sind nur besonders bedeutsame Investitionen, die zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts(Nr 1), zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet(Nr 2) oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums(Nr 3) erforderlich sind. Außerhalb dieser Förderungsziele und der in Art. 104c, 104d GG geregelten Sondertatbestände ( Rn 172 ff) ist eine Einflussnahme des Bundes auf die Aufgabenerfüllung durch die Länder über die Gewährung von Zuschüssen bzw Finanzhilfen nicht zulässig.

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Finanzhilfen des Bundes sind damit kein Instrument zur Durchsetzung allgemeiner wirtschafts-, währungs-, raumordnungs- oder strukturpolitischer Ziele des Bundes in den Ländern[71]. Das Merkmal der besonderen Bedeutsamkeitverlangt, dass die Investition „in Ausmaß und Wirkung besonderes Gewicht“[72] hat. Investitionsvorhaben müssen damit erstens einen erheblichen finanziellen Umfang haben, in der Investitionspolitik eines Landes also einen besonderen Rang einnehmen, und zweitens überregionale, gesamtwirtschaftliche Effekte auslösen[73].

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Förderungsfähig sind nur Sach-, nicht aber Finanzinvestitionen[74], wie zB die Gewährung von Darlehen oder verlorenen Zuschüssen. Die Förderung darf folglich nicht auf bloße Konsumsteigerung ausgerichtet sein, sondern muss die Errichtung konkreter Vorhaben, die Wachstumseffekte auszulösen geeignet sind, zum Gegenstand haben.

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Die Varianten des Art. 104b Abs. 1 Satz 1 GG lassen sich anhand der lokalen Ausrichtungund der Förderungsdauerunterscheiden: Zur Abwehr von Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Nr 1) sind nur kurzzeitige Investitionen zulässig. Gemeint sind Maßnahmen zur Glättung von Konjunkturschwankungen. Diese dürfen aufgrund der kurzzeitigen Ausrichtung vom Ansatz her nicht über einen Konjunkturzyklus (s.a. Rn 429, 450) hinausreichen.

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Investitionen zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft (Nr 2) und zur Förderung des Wirtschaftswachstums (Nr 3) sind jeweils auf eine längerfristige Förderung ausgerichtet. Während die Nr 3 aber eine bundesweite Förderungermöglicht, bezweckt die Nr 2 die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und lässt Differenzierungen zwischen den Bundesländernzu. Aufgrund des föderativen Gleichbehandlungsgebots sind allerdings nur sachlich gerechtfertigte Differenzierungen zulässig.