Henning Tappe - Öffentliches Finanzrecht

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Hintergrund der Regelung des Art. 104a Abs. 2 GG ist – neben der Entlastung der Länderhaushalte – wiederum eine verwaltungsökonomische Überlegung: Um den effizienten Umgang mit öffentlichen Mitteln zu gewährleisten, sollen Steuerungsoptionenund Finanzzuständigkeitgebündelt werden. Im Gegensatz zur Landesverwaltung nach Art. 30 GG bzw Art. 83 GG sieht Art. 85 GG weitreichende Befugnisse des Bundes zur Einflussnahme auf die Art und Weise der Verwaltung vor. Der Bund kann die Einrichtung von Behörden und das Verwaltungsverfahren[36] mit Zustimmung des Bundesrates ohne Abweichungsmöglichkeit der Länder regeln. Auch können Bundesbehörden Weisungenaussprechen und neben der Gesetzmäßigkeit auch über die Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns entscheiden (Fachaufsicht). Diese Befugnisse können sich stark auf die finanziellen Folgen des administrativen Handelns auswirken und rechtfertigen die Übernahme der Finanzierungsverantwortung durch den Bund.

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Vor diesem ökonomischen Hintergrund ist auch die Haftungsbestimmung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 GGzu sehen. Danach haften Bund und Länder im Verhältnis zueinander für finanzielle Nachteile, die aus fehlerhaftem Verwaltungshandelnresultieren. Relevanz erlangt die Regelung nur in Fällen, in denen Aufgabenzuständigkeit und Finanzierungslast für Zweckausgaben auseinanderfallen[37]. Damit wird sie vor allem im Bereich der Auftragsverwaltung bedeutsam, da hier sämtliche Zweckausgabenvom Bund getragen werden. Über die Anspruchsgrundlagedes Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 GG und die Gefahr der Haftung bleibt der ausführenden Stelle auch dann ein Anreiz zu ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung erhalten, wenn sie grds keine Finanzierungsverantwortung trifft. Da der Gesetzgeber dem Auftrag zur näheren Ausgestaltung der Haftung nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG bislang nicht nachgekommen ist, bleibt die Haftung auf schwerwiegende Verletzungender dienst- und arbeitsrechtlichen Hauptpflichten (Kernbereich) beschränkt und setzt Verschuldenvoraus[38].

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Art. 104a Abs. 3 GG ermöglicht dem Bund die Finanzierung von Zweckausgaben, die den Ländern aus der Ausführung von Bundesgesetzenentstehen, die Geldleistungen gewähren. Die Beteiligung muss dabei in dem jeweiligen Gesetz normiert werden. Erfasst werden nur Gesetze, die von den Ländern als eigene Angelegenheitausgeführt werden, da der Bund die Zweckausgaben der Auftragsverwaltung bereits nach Abs. 2 trägt.

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Der Bestimmung liegt die Überlegung zu Grunde, dass Geldleistungsgesetze die Voraussetzungen für die Gewährung detailliert regeln und der Verwaltung auf Rechtsfolgenseite nur geringfügige Spielräume überlassen. Den ausführenden Ländern verbleiben also nur geringere Steuerungs- und Einsparpotenziale. Übernimmt der Bund in diesen Fällen mind. die Hälfte der Zweckausgaben, führt dies zur Auftragsverwaltung, Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG, dh der Bund erhält die in Art. 85 GG vorgesehenen Eingriffsbefugnisse.

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Geldleistungensind einmalige oder laufende Zuwendungen aus öffentlichen Mittel an Dritte, die nicht Gegenleistung für eine empfangene Leistung sind[39]. Sie werden „gewährt“, wenn die Leistung freiwilligdurch den Staat geleistet wird, dh die Geldleistung nicht aus einer schadensrechtlichen oder vertraglichen Verpflichtung herrührt[40]. Beispiele für Regelwerke, in denen sich der Bund an der Finanzierung der Zweckausgaben beteiligt, sind das Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz[41] oder das Bundesausbildungsförderungsgesetz[42].

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Diskutiert wird, ob der Bund auf Grundlage des Art. 104a Abs. 3 GG auch ermächtigt ist, sich an der Finanzierung von geldwerten Sach- und Dienstleistungenzu beteiligen (zB im Bereich des Sozialrechts), zumal die Art der Leistungsgewährung regelmäßig keinen erheblichen Einfluss auf die finanzielle Belastung für den ausführenden Rechtsträger hat[43]. Für ein solches Verständnis könnte Art. 104a Abs. 4 GG sprechen, der zum Schutz der Länderhaushalte die Zustimmung des Bundesrateszu solchen Gesetzen vorsieht, die die Länder zur Erbringung von Geldleistungen, geldwerten Sachleistungen oder vergleichbaren Dienstleistungengegenüber Dritten verpflichten, wenn daraus entstehende Zweckausgaben von den Ländern zu tragen sind. Allerdings ist der Wortlaut des Abs. 3 weiterhin auf Geldleistungen beschränkt, so dass man im geltenden Verfassungsrecht von einem gestuften System ausgehen muss: Während der Bund bei unmittelbaren Geldleistungen mitfinanzieren darf, bleibt es bei Sach- und Dienstleistungen bei der (nur) verfahrensrechtlichen Sicherung der Länder.

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Für eine eindeutige Zuordnung der Lastentragung nach dem Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 GG ist eine klare Zuständigkeitsabgrenzungzwischen Bund und Ländern notwendig. Wenn die wahrzunehmende Aufgabe vollständig in den Zuständigkeitsbereich eines Rechtsträgers eingeordnet werden kann, so folgt daraus auch eine klare Zuweisung der Finanzierungslast. Fielen Aufgaben in den Zuständigkeitsbereich sowohl des Bundes als auch eines oder mehrerer Länder, wäre eine komplizierte Ermittlung der Kostenanteile notwendig[44]. In seiner Grundausrichtung ist das Grundgesetz darauf bedacht, die Verantwortungsbereiche möglichst eindeutig aufzuteilen[45] – es gibt keine „Doppelkompetenz“. Dennoch sieht es auf einigen Gebieten eine kooperative Zuständigkeitvon Bund und Ländern vor (Mischverwaltung)und trifft dabei auch spezielle Regelungen über die Finanzierung.

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Nach Art. 91a GGwirkt der Bund bei der Erfüllung bestimmter Gemeinschaftsaufgabenmit, die ohne diese Bestimmung in den Zuständigkeitsbereich der Länder fallen würden („Erfüllung von Aufgaben der Länder“). Zwar kommt dem Bund hier kein Initiativrecht zu, werden die Länder jedoch tätig, ergibt sich – vorbehaltlich einer haushaltsrechtlichen Zustimmung des Bundestages – eine Mitwirkungs- und Mitfinanzierungspflicht des Bundes.

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Der Begriff der Gemeinschaftsaufgaben wird durch Art. 91a Abs. 1 GG wenig trennscharf vorgegeben. Sachgebiete von Gemeinschaftsaufgaben sind danach die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur(Nr 1) sowie der Agrarstrukturund des Küstenschutzes(Nr 2). Die Wahrnehmung der Aufgabe muss für die Gesamtheit bedeutsam, und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlichsein. Für die Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung macht Art. 91a Abs. 1 GG keine Vorgaben, allerdings gibt Art. 91a Abs. 2 GG dem Bund hier ein Recht zur einfach-gesetzlichen Ausgestaltung. Dem Gesetzgebungsauftrag ist der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“[46] und dem Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“[47] nachgekommen.

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Das Konzept der Mischverwaltungwird auch kritisch gesehen[48]. Kooperative Aufgabenwahrnehmung verengt Spielräume für eigenverantwortliches Handeln und kann Effizienzverluste mit sich bringen. Gleichwohl werden durch die Mitgestaltungs- und insb die Mitfinanzierungspflicht des Bundes wichtige Projekte vor allem finanzschwacher Bundesländer erst ermöglicht[49].