Robert Thomas - Ius Publicum Europaeum

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Auch das Europarecht (Primär- und Sekundärrecht der Europäischen Union) gehört zum Kontrollmaßstab der Verwaltungsgerichte. Aus Sicht des Europarechts muss der nationale Richter staatliches Handeln auf seine Vereinbarkeit mit dem anwendbaren Unionsrecht überprüfen und zwar auch – und erst recht – auf Antrag Privater. Darüber hinaus ist der deutsche Richter sogar verpflichtet, die Einschlägigkeit von Unionsrecht von Amts wegen festzustellen und dieses anzuwenden.[266] Hier kann der Anwendungsvorrang des Europarechts entscheidend sein, wenn das nationale Recht in Gegensatz zum Unionsrecht gerät. Mit der Rs. Alcan [267] von 1997 ist dies für das deutsche Verwaltungsrecht auch allgemeiner bekannt geworden. In dem Fall machte ein Unternehmen gegen die Rückforderung europarechtswidriger Subventionen Vertrauensschutz wegen Zeitablaufs aus dem deutschen VwVfG geltend, was mit dem vorrangigen Europarecht nicht ohne weiteres vereinbar war. Bei Fragen nach der Auslegung des Europarechts sowie bei Zweifeln hinsichtlich dessen Rechtmäßigkeit kann bzw. muss dem EuGH die Europarechtsfrage zur Vorabentscheidung vorgelegt werden.

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Der Kontrollumfang beschränkt sich im Grundsatz auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle. Soweit noch das Widerspruchsverfahren (§ 68 VwGO) als vorgeschaltetes verwaltungsinternes Kontrollverfahren stattfindet, kann die Behörde bzw. die Widerspruchsbehörde auch die Zweckmäßigkeit überprüfen.

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Rechtmäßigkeitskontrolle heißt, dass die Rechtsanwendung und -auslegung durch das Gericht maßgeblich ist und sich gegenüber einer abweichenden Handhabung des Rechts durch die Verwaltung durchsetzt. In bestimmten Fällen ist die Kontrolldichte indessen eingeschränkt. Dann hat gleichsam die Verwaltung das letzte Wort. Ist der Behörde ein Ermessen eingeräumt, so findet lediglich eine Überprüfung auf Ermessensfehler statt (§ 114 VwGO).[268] Auch bei unbestimmten Rechtsbegriffen kann sich die Frage nach der Kontrolldichte stellen.[269] Zwar sind unbestimmte Rechtsbegriffe grundsätzlich gerichtlich voll überprüfbar. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle ist nur dann beschränkt, wenn der Behörde ein Beurteilungsspielraum bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe zusteht, etwa bei Prüfungsentscheidungen, beamtenrechtlichen Beurteilungen oder allgemein Prognoseentscheidungen und Risikobewertungen. Dann überprüft das Gericht lediglich Beurteilungsfehler, etwa Verfahrensfehler, ausgehend vom unrichtigen Sachverhalt, Verstöße gegen allgemeine Bewertungsgrundsätze, sachfremde Erwägungen oder sonst willkürliche Entscheidungen.

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Auf einer formalen Ebene entscheiden Verwaltungsgerichte durch Urteil, Gerichtsbescheid (§ 84 VwGO) oder Beschluss. Ein Urteil setzt in der Regel eine mündliche Verhandlung voraus (§ 101 VwGO).[270]

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Das Verwaltungsprozessrecht macht im Übrigen weitgehend, wenn auch nicht durchgehend, Vorgaben dazu, was möglicher Inhalt einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sein kann. Die Entscheidungen sind insoweit überwiegend gesetzesgeprägt und standardisiert. Je förmlicher das beanstandete Verwaltungshandeln, desto standardisierter die Vorgaben zur gerichtlichen Entscheidung. Entsprechend sind für die Verwaltungsakte betreffenden Klagen die Vorgaben am deutlichsten.

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Wendet sich der Einzelne mit der Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt, so hebt das Verwaltungsgericht diesen auf, soweit er sich als rechtswidrig erweist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ggf. in der Gestalt, die der angegriffene Verwaltungsakt durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat. Ist ein rechtswidriger Verwaltungsakt bereits vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag die Rückgängigmachung des Vollzugs anordnen (§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Im Hinblick auf einen bereits erledigten Verwaltungsakt stellt das Verwaltungsgericht auf Antrag die Rechtswidrigkeit fest, wenn der Kläger an dieser Feststellung ein berechtigtes Interesse hat (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).

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Geht es dem Einzelnen darum, dass die Behörde vermittels Verwaltungsakt tätig wird (Verpflichtungsklage), so bestehen im Kern zwei Möglichkeiten: Das Gericht verpflichtet die Behörde zum Erlass eines bestimmten Verwaltungsaktes bei „Spruchreife“ (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), d.h. wenn es nur eine Entscheidungsoption gibt. Gibt es mehr als eine mögliche rechtmäßige Entscheidung, darf das Gericht nicht anstelle der Behörde entscheiden. Dann wird die Verwaltung zur Neubescheidung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichtet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Soweit es einen Ablehnungsbescheid gab, wird dieser zusammen mit der Verpflichtung auf den begehrten Verwaltungsakt bzw. auf Neubescheidung aufgehoben.

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Bei der Leistungsklage wird die Verwaltung zu dem begehrten schlichten Handeln oder Unterlassen verurteilt.

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Bei der Feststellungsklage spricht das Gericht eine Feststellung entsprechend dem Antrag des Klägers aus. Man geht also keine Umwege, wie sie etwa in der Schweiz offenbar für erforderlich gehalten werden: Dort ist eine Leistungsklage gegen die Behörde erforderlich, gerichtet auf den Erlass einer Feststellungsverfügung.[271]

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Für den Eilrechtsschutz legt § 80 Abs. 5 VwGO fest, dass das Gericht die aufschiebende Wirkung von Widerspruch bzw. Anfechtungsklage anordnet bzw., falls die Verwaltung Sofortvollzug angeordnet hat, die aufschiebende Wirkung wiederherstellt. Im Falle eines faktischen Vollzugs, d.h. wenn der Verwaltungsakt trotz eingetretenen Suspensiveffekts durch die Behörde vollzogen wird, wird die aufschiebende Wirkung festgestellt. Nach § 80a VwGO entscheidet das Gericht mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehung oder einer Aussetzung der sofortigen Vollziehung bzw. einer Anordnung von Sicherungsmaßnahmen.

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Für Eilrechtsschutz jenseits der Anfechtungsklage ist die Formulierung offener, es können nach § 123 VwGO einstweilige Sicherungs- oder Regelungsanordnungen getroffen werden.

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Bei der Normenkontrolle nach § 47 VwGO erklärt das Gericht die beanstandete Norm ggf. für unwirksam. Vorgegeben ist dann, dass die Entscheidung des Gerichts allgemein verbindlich ist und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen ist wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre.

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Wesentliches Merkmal von Gerichtsentscheidungen in Deutschland ist die Gliederung der Entscheidungen in Tatbestand und Entscheidungsgründe. Die Begründung der Gerichtsentscheidungen der Verwaltungsgerichte gleicht den Begründungen anderer Gerichtsbarkeiten in Deutschland.[272] Sie erfolgt schriftlich im „Urteilsstil“. Bei diesem Stil steht das Ergebnis gleichsam als apodiktische Behauptung zu Beginn. Die nachfolgenden Ausführungen erklären das Ergebnis.[273] Insoweit ist die Begründung formalisiert und konstruiert. Sie erreicht dabei aber nicht die formelartige Präzision und Kürze der Begründungen, die der französischen Urteilstradition[274] entspricht. Die Begründungstexte sind in deutschen Verwaltungsgerichtsurteilen deutlich länger als in französischen. Zugleich ist die deutsche Tradition weniger narrativ als die angelsächsische Tradition.[275]