Robert Thomas - Ius Publicum Europaeum

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1863 wurde im Großherzogtum Baden in Karlsruhe der erste Verwaltungsgerichtshof gegründet.[17] Mit der Reichsgründung 1871 verband sich indessen keine Vereinheitlichung der Entwicklung in den verschiedenen deutschen Ländern. Weitere Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe entstanden in der Folge, namentlich 1875 das Preußische Oberverwaltungsgericht (OVG) im mit Abstand größten deutschen Staat Preußen, aber die Eigenkontrolle der Verwaltung existierte daneben fort. In Preußen etwa führte die erste Instanz zu „Kreisausschüssen“, erst die zweite Instanz zur unabhängigen Gerichtsbarkeit (OVG) – das Nebeneinander von verwaltungsinterner Kontrolle und unabhängiger Verwaltungsgerichtsbarkeit fand sich hier also gleichsam in einem System und als Ausdruck eines Kompromisses zwischen zwei unterschiedlichen Konzepten.[18]

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Bei der Entwicklung hin zur weiteren Verbreitung einer selbstständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland spielte das französische Vorbild als solches keine wesentliche Rolle mehr.[19] Dies ist bemerkenswert, weil das materielle französische Verwaltungsrecht, insbesondere das allgemeine Verwaltungsrecht, weiterhin von erheblichem Einfluss blieb, insbesondere durch das Wirken Otto Mayers.[20] Auch festigte der Conseil d’État mit der III. Republik ab 1870 seine Stellung weiter[21] und hätte damit ein naheliegendes Referenzmodell abgegeben.

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Die Leistungsfähigkeit einer unabhängigen Gerichtsbarkeit belegt dabei früh (1882) und bis heute nachwirkend das Preußische OVG mit seinem berühmten Kreuzberg-Urteil.[22] Die darin vorgenommene Begrenzung polizeilicher Befugnisse auf die Gefahrenabwehr ist Ausdruck eines Selbstbewusstseins der neuen Verwaltungsgerichtsbarkeit gegenüber der Verwaltung. Zugleich belegte die Beschränkung des Verwaltungsrechtsschutzes durch ein Enumerationsprinzip – Verwaltungsrechtsschutz bestand nur gegen belastende Verwaltungsakte – Augenmaß in der Beschreibung der Rolle der neuen Gerichte gegenüber der Verwaltung.

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Hier kommt ein weiteres in der Folgeentwicklung durchgängiges Motiv zum Ausdruck: Indem die Einordnung als Verwaltungsakt zum maßgeblichen Kriterium für die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs und damit den Zugang zum Richter gemacht wurde, kam es zu einer Verkopplung von materiellem Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtsschutz.

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Die Weimarer Reichsverfassung von 1919 (WRV) traf eine Verfassungsentscheidung für den unabhängigen Rechtsschutz gegen die Verwaltung. In Art. 107 WRV heißt es: „Im Reiche und in den Ländern müssen nach Maßgabe der Gesetze Verwaltungsgerichte zum Schutze der Einzelnen gegen Anordnungen und Verfügungen der Verwaltungsbehörden bestehen.“ In den Folgejahren kam die Errichtung eines Reichsverwaltungsgerichts jedoch nicht voran.

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In der Zeit des Nationalsozialismus ab 1933 mit der Destruktion des verfassungsgebundenen Rechtsstaates hatte eine unabhängige Verwaltungsgerichtsbarkeit an sich keinen Platz.[23] Sie blieb zwar formal zunächst noch bestehen, solange sich radikale und gemäßigtere Kräfte in der NSDAP um deren Fortbestand stritten,[24] wirkte aber entweder im Sinne der neuen Machthaber oder wurde schlicht ausgeschaltet, namentlich im Polizeirecht. Dass Gestapo-Verhaftungen nicht mehr angefochten werden konnten, wurde akzeptiert.[25] Ausgerechnet die Nationalsozialisten riefen 1941 ein Reichsverwaltungsgericht ins Leben,[26] allerdings vorrangig als Maßnahme der Gerichtsorganisation. Das Leitbild einer Kontrolle der Staatsgewalt durch unabhängige Verwaltungsrichter war längst verschwunden.

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Nach 1945 gehörte die Errichtung von Verwaltungsgerichten in den westlichen Besatzungszonen zu den ersten Schritten der Wiedererrichtung einer freiheitlichen Ordnung in Deutschland.[27]

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Mit dem Grundgesetz von 1949 (GG) wurde eine klare Entscheidung für den effektiven Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte auch gegen die Verwaltung getroffen und als Grundrecht in Art. 19 Abs. 4 GG verankert. 1953 nahm das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in Berlin[28] seine Arbeit auf.[29] Der Rechtsschutz gegen die Verwaltung unterliegt unter dem Grundgesetz keiner Einschränkung durch ein Enumerationsprinzip mehr.[30] Voraussetzungen für diesen Rechtsschutz bestehen indessen sehr wohl. Ein Jahrzehnt lang waren dafür zunächst Landesgesetze und Richterrecht maßgeblich.

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Erst 1960 erfolgte eine Vereinheitlichung des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung durch die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), ein Bundesgesetz auf der Grundlage der Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 74 Nr. 1 GG. Anders als es etwa in den Niederlanden für den dortigen verwaltungsprozessualen Rechtsrahmen[31] der Fall ist,[32] ist in Deutschland über die Rechtsprechung des BVerwG gesichert, dass die VwGO, die den Großteil des maßgeblichen Verwaltungsprozessrechts vorgibt, nicht von unterschiedlichen Akteuren auf Dauer in unterschiedliche Richtungen entwickelt werden kann.

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Eine wichtige Rolle spielte neben der Vereinheitlichung durch die VwGO die Kodifizierung des Verwaltungsverfahrens in Verwaltungsverfahrensgesetzen (VwVfG) ab Mitte der 1970er-Jahre. Neben dem VwVfG des Bundes von 1976 besteht in jedem Bundesland ein VwVfG des jeweiligen Landes.[33] Die Bestimmungen sind indessen im Wesentlichen gleichlautend. Bedeutsam ist diese Entwicklung, weil das Verwaltungsverfahren mit dieser Kodifizierung in weiten Teilen vom internen Recht zum „außenwirksamen Recht“[34] wird, in dem subjektive Verfahrensrechte wie etwa das Recht auf Anhörung oder auf Akteneinsicht gewährleistet werden.

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In der DDR war zwar nach der Verfassung von 1949[35] noch eine Verwaltungsgerichtsbarkeit vorgesehen,[36] Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde aber als Relikt der bürgerlichen Rechtsordnung angesehen.[37] Ferner vertrug sich der Gedanke einer unabhängigen Kontrolle der staatlichen Gewalt nicht mit den ideologischen Grundannahmen der Herrschaftsordnung in der DDR. Die Verfassung von 1968 sah daher keine Verwaltungsgerichtsbarkeit mehr vor. Erst nach der Wiedervereinigung 1990 konnten auf dem Gebiet der vormaligen DDR Verwaltungsgerichte neu errichtet werden. Das oberste deutsche Verwaltungsgericht, das BVerwG, hat seinen Sitz nach der Wiedervereinigung nach Leipzig, vormals DDR, verlegt.[38]

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland› I. Genese und Entwicklung des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung › 2. Entwicklungslinien

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Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist auch ein Spiegel ihrer jeweiligen Zeit. Für die Bundesrepublik lässt sich gut beobachten, wie die Verwaltungsgerichte zunächst mit Kriegsfolgen und Wiederaufbau beschäftigt waren und dann mit zunehmender Konsolidierung der Verhältnisse andere Themen und Orientierungen sichtbar wurden (Demonstrationsrecht, Hochschulzugang/Numerus clausus, Asylrecht),[39] alles unter den Vorzeichen einer „Verrechtlichungskultur“ (Everhard Franßen).[40] Zudem hat sich das Öffentliche Recht enorm entwickelt: Michael Stolleis nennt hier als sich erst in jüngerer Zeit neu formierende Gebiete das Sozialrecht, das Umweltrecht, das Datenschutzrecht, das Telekommunikationsrecht und das Informationsverwaltungsrecht.[41] Daneben weiteten sich etablierte Gebiete wie das Bau- und Kommunalrecht, das Beamtenrecht, das Ausländer- und Asylrecht und das Schul- und Hochschulrecht deutlich aus.[42] Das Wirtschaftsverwaltungsrecht wäre hier ebenfalls zu nennen. Und zu alledem ist parallel immer stärker die europäische Dimension getreten.