Robert Thomas - Ius Publicum Europaeum

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Bestimmte Grundfragen haben sich bei der Entwicklung des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung indessen immer wieder gestellt. Für manche dieser Fragen sind die Antworten gegeben, für andere Fragen bleiben sie vorläufig. Ob hoheitliches Handeln überhaupt gerichtsförmiger Kontrolle unterliegen soll, ist heute für Deutschland bejaht. Auch die Entscheidung zugunsten einer gesonderten Gerichtsbarkeit neben der ordentlichen Gerichtsbarkeit kann als endgültig angesehen werden.[43]

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Wo die Grenzlinie zwischen der Verwaltungsgerichtsbarkeit und einem gerichtsfesten Eigenbereich der Verwaltung mit Entscheidungsspielräumen verläuft, gehört ebenfalls zu den Grundfragen. Eine allgemeine Antwort darauf ist indessen nicht möglich. Immerhin ist ein Trend feststellbar, und zwar zu einer immer stärkeren Begrenzung unkontrollierter Verwaltungsbereiche. Die maßgeblichen Akteure bei dieser Entwicklung dürften die Gerichte sein.

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Auch die Grundfrage nach objektivem oder subjektivem Rechtsschutz ist in Bewegung geblieben. Die weit zurückreichende Traditionslinie in Deutschland ist dabei die Orientierung am subjektiven Recht,[44] die sich unter der Geltung des Grundgesetzes mit seinem Fokus auf Grundrechtsschutz noch verstärkt hat.[45] Hier ist weniger durch die Gerichte als durch europarechtliche Vorgaben veranlasst eine Bewegung zu beobachten, in der auch Raum für objektiven Rechtsschutz in Deutschland entsteht.[46] Die in der Orientierung am subjektiven Recht liegende Begrenzung von Rechtsschutz wird damit reduziert. Wenn sich tatsächlich das deutsche Leitbild wandelt und die Orientierung am objektiven Rechtsschutz zunimmt[47] und wenn zugleich in anderen, eher am objektiven Rechtsschutz orientierten Systemen eine Entwicklung zur zunehmenden Subjektivierung ausgemacht wird,[48] dann lässt sich über das Aufkommen eines übergreifenderen Konvergenzphänomens nachdenken, das auf einen Rechtsschutz gegen die Verwaltung mit objektiven und subjektiven Elementen hinausläuft.[49]

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Ein Erklärungsversuch dazu richtet sich auf Tiefenstrukturen und argumentiert, dass die europäischen Rechtsordnungen auf denselben Grundlagen beruhen, nämlich dem Römischen Recht und seiner Auslegung durch die europäischen Universitäten, sowie dem Rechtsstaatsprinzip und einem „ principe de la prééminence du droit “.[50]

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Konvergenz durch Europäisierung ist aber wohl doch die plausiblere, weil aktuellere Erklärung.[51] Neben den Einflüssen der EMRK, die mit ihrem Fokus auf Individualrechten subjektivierend wirkt, insbesondere wenn keine dem Art. 19 Abs. 4 GG vergleichbaren nationalen Vorgaben bestehen, sind dies vor allem die Effekte des Rechts der Europäischen Union (EU).[52] Konkret ist dies etwa der in den EU-Mitgliedstaaten parallel und im konkreten Fall mehr oder weniger zeitgleich wirkende Einfluss des Unionsrechts bei der und durch die Richtlinienumsetzung.[53]

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Zutreffend ist hier von „systemirritierenden Einflüssen des Völker- und Gemeinschaftsrechts“ gesprochen worden.[54] Jedenfalls dürften solche konstruktiven Irritationen dazu führen, dass Rechtsschutzkonzepte nicht mehr unhinterfragt bleiben und in ihrer Reinform als nur subjektiv oder nur objektiv ausgerichtet auftreten. Die Konzepte bewegen sich überall unter den externen Einflüssen weg von den „ursprünglichen“ Konzeptionen.[55]

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Insgesamt ergibt sich damit eine allgemeine Tendenz zu immer umfassenderem Rechtsschutz gegen die Verwaltung.[56]

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland› II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland› II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 1. Die Orientierung am subjektiven Rechtsschutz

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Rechtsschutz gegen die Verwaltung wird in Deutschland wie soeben dargestellt[57] vor allem als subjektiver Rechtsschutz – und zwar durch Verwaltungsgerichte – verstanden. Elemente eines objektiven Rechtsschutzes sind nur am Rande vorhanden.[58]

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Hier setzt sich Deutschland auch sehr deutlich von anderen Modellen ab. In Frankreich etwa ist das Leitbild die objektive Kontrolle der Verwaltung, bei der die administrative Leistungsfähigkeit im Vordergrund steht; der Einzelne wird nach dieser Konzeption mit seiner Klage gegen die Verwaltung im öffentlichen Interesse tätig.[59] Eine Klage ist nur der „Auslöser“ für die Kontrolle, die die Standards einer guten Verwaltung sichern soll. Dass der Bürger dabei auch sein Recht gewährleistet bekommt, ist wichtig, aber eher eine „zwangsläufige Nebenerscheinung“ der objektiven Rechtskontrolle.[60] Diese französische Konzeption kann als Prototyp für die Systeme objektiven Rechtsschutzes angesehen werden.[61]

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Eine verfassungstextliche Grundlage für das in Deutschland vorherrschende subjektiv-rechtliche Verständnis des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung findet sich im Grundgesetz. Wörtlich heißt es in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG: „Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen.“ Dieser Wortlaut legt die Orientierung am subjektiven Recht nahe, eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle wäre anders formuliert.[62] Die Rechte des Einzelnen sind das zentrale Anliegen. Art. 19 Abs. 4 GG beinhaltet ein Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz.[63]

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Die Orientierung am subjektiven Recht setzt sich im Gesetzesrecht zum Verwaltungsprozess fort. Zentrale Norm des Rechts unterhalb der Verfassungsebene ist dabei § 42 Abs. 2 VwGO, der für bestimmte Klagearten die Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten fordert. Hierfür hat sich der Begriff der „Klage befugnis “ etabliert. Der Gedanke wird auch jenseits des Anwendungsbereichs von § 42 VwGO als „Antrags befugnis “ verwendet. Mit „-befugnis“[64] wird also das Erfordernis einer subjektiven Betroffenheit bereits sprachlich für die Eingeweihten eindeutig kodiert, eine Festlegung, die bei Übersetzungen oder beim fremdsprachigen Austausch über den Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland leicht übersehen werden kann.

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Nach § 42 Abs. 2 VwGO setzt die Klagebefugnis die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts voraus. Mithin muss sich der Kläger nach der Schutznormtheorie[65] auf ein Recht berufen können, das nicht nur öffentlichen Interessen, sondern – zumindest auch – Individualinteressen dienen soll. In diesen dem deutschen Verwaltungsprozessrecht zu Grunde liegenden subjektiven Rechtsschutz ist durch Entwicklungen auf der internationalen und europäischen Ebene Bewegung gekommen.[66]

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Bei der Feststellungsklage nach § 43 VwGO wird ebenfalls auf den Einzelnen abgestellt, dort ist „ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung“ Voraussetzung.[67]

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Als Begründung für diese Einschränkungen gilt, dass der Rechtsschutz eben nur die eigenen subjektiven Rechte schützen soll. Der Einzelne soll nicht praktisch als Treuhänder für andere oder abstrakte Gemeinschaftsanliegen auftreten. Zugleich liegt auf der Hand, dass diese Anforderungen an die Zulässigkeit von Klagen oder Anträgen auch Filtereffekte haben.[68] Sie schützen vor der actio popularis , gegen die aus Sicht der gerichtlichen Praxis schlicht die Sorge vor Überlastung spricht. Dies dürfte nicht selten die eigentliche Gegenüberstellung sein: Popularklage oder Individualrechtsschutz. Dazu dürfte die Standardantwort sein, dass die Popularklage nicht der deutschen Rechtsschutztradition entspricht.