Robert Thomas - Ius Publicum Europaeum

Siehe im Übrigen die allgemeinen Hinweise zu Armin von Bogdandy/Peter M. Huber , IPE III, § 42 und Wolfgang Kahl , IPE V, § 74.

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland› I. Genese und Entwicklung des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung

Für wertvolle Hinweise zur Praxis des Verwaltungsrechtsschutzes in Deutschland bin ich zahlreichen aktiven und ehemaligen Verwaltungsrichtern zu Dank verpflichtet, insbesondere danke ich Katharina Jestaedt (Berlin). Für ihre Unterstützung bei der Fertigstellung dieses Beitrags danke ich meinen Mitarbeiterinnen Marina Ermes (Bielefeld), Imke Decker (Herford) und Dr. Maja Heidfeld (Frankfurt/Main), Letztere mittlerweile Richterinnen an deutschen Verwaltungsgerichten.

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland› I. Genese und Entwicklung des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung › 1. Der Weg zur Verwaltungsgerichtsbarkeit

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Wie weit reicht die Herrschaftsgewalt, der ich als Individuum ausgesetzt bin, und wie wehre ich mich gegen diese Herrschaftsgewalt? Diese grundsätzliche Frage ist in Deutschland und anderswo immer wieder gestellt worden, seit es organisierte Herrschaftsgewalt gibt. Von daher können weit in der Vergangenheit liegende Einrichtungen wie das Reichskammergericht von 1495 oder der Reichshofrat von 1501 in einen Zusammenhang mit der Entwicklung von Rechtsschutz gegen die Verwaltung gebracht werden.[1] Bereits dort konnten Untertanen Rechte gegen ihren Landesherrn einklagen, wurde Verwaltung kontrolliert.[2] Mit dem Ende des Heiligen Römischen Reichs Deutscher Nation 1806 gingen auch diese beiden Institutionen unter.[3]

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Mit dem Jahr 1806 verbindet sich die Geburtsstunde der moderneren Verwaltungsgerichtsbarkeit im benachbarten Frankreich[4] in Gestalt der Einrichtung einer Commission du contentieux (Ausschuss für Verwaltungsstreitigkeiten) beim Conseil d’État (Staatsrat).[5] Der Conseil d’État bestand zu diesem Zeitpunkt bereits seit sieben Jahren. Ihm wurde 1799 neben der Vorbereitung von Gesetzgebung auch ausdrücklich die Funktion eines Ratgebers für die Exekutivspitze in Fragen der Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns anvertraut.[6] Die justice retenue , die königliche Prärogative der Rechtsprechung aus dem Ancien Régime , war auf die neue Exekutivspitze übergegangen. Den ordentlichen Gerichten war durch ein Gesetz aus der Revolutionszeit (1790) die Kontrolle der Verwaltung verboten.[7] Aber immerhin herrschte – anders als in Deutschland[8] – schon eine klare Vorstellung davon, dass die Justiz nicht Teil der Exekutive ist.

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Die Suchbewegungen auf der östlichen Seite des Rheins ab 1806 nahmen die französische Entwicklung auf,[9] knüpften aber auch an Bestehendes an. Die nachfolgende Herausbildung der deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit ist alles andere als linear verlaufen. Sie war vor dem Hintergrund der allgemeinen Veränderungsdynamik im noch nicht geeinten Deutschland des 19. Jahrhunderts geprägt von parallelen Strömungen, Umwegen, Irrwegen und gelegentlich Sackgassen.[10] Im Kern konkurrierten in dieser Zeit zwei gegenläufige Konzepte: Auf der einen Seite stand das spätestens 1849 mit der II. Republik (Abschaffung der justice retenue ) konsolidierte französische Modell[11] der Verwaltungsrechtspflege, dem zufolge der beste Kontrolleur der Verwaltung auch in der Republik die Verwaltung selbst war: „ Juger l’administration, c’est encore administrer. “[12] Dem stand die Forderung nach einer Kontrolle der Verwaltung durch eine unabhängige Justiz gegenüber, mit einer klaren Trennung von Verwaltung und Kontrolle der Verwaltung.[13]

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Eines der prominentesten Zeugnisse der Ausrichtung auf eine unabhängige Verwaltungskontrolle mit einer klaren Entscheidung zugunsten einer unabhängigen Gerichtsbarkeit findet sich 1849 in Art. X § 182 der Paulskirchenverfassung. Dort heißt es wörtlich: „Die Verwaltungsrechtspflege hört auf; über alle Rechtsverletzungen entscheiden die Gerichte.“[14] Auch wenn die Paulskirchenverfassung niemals in Kraft getreten ist, so kann die Revolution von 1848 doch als einer der entscheidenden Impulse für die Abkehr von der verwaltungsinternen Kontrolle auf dem Weg zu einer unabhängigen Verwaltungsgerichtsbarkeit angesehen werden.[15] Zugleich zeigt sich bereits in dieser Frühphase der Entwicklung die Verbindung von Verfassungsdenken und Verwaltungsrechtsschutz, die sich in der Folge über mehr als eineinhalb Jahrhunderte bis heute fortsetzt.

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Eine Rolle spielt in dieser Zeit wohl auch, dass nach dem Scheitern der Paulskirchenverfassung die Forderung nach dem Rechtsstaat ein Ventil für die enttäuschten Hoffnungen auf einen freiheitlichen und demokratischen deutschen Nationalstaat abgab: der Rechtsstaat als Kompensation für den Verlust oder das Defizit an politischer Mitwirkung.[16]