Robert Thomas - Ius Publicum Europaeum

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Dabei gibt es auch in Deutschland im Rechtsschutz gegen die Verwaltung durchaus Beispiele für Spuren objektiver Rechtsschutzelemente. So erstreckt sich bei der Normenkontrolle nach § 47 VwGO die Prüfung in der Sache im Zuge der Begründetheitsprüfung auf einen objektiv-rechtlichen Prüfungsmaßstab. Bereits das Konzept einer Normenkontrolle lässt sich als eine Öffnung zu einem objektiven Rechtsschutz interpretieren.[69] Die Länder können allerdings entscheiden, wieweit sie die im Bundesrecht (VwGO) angebotene Rechtsschutzmöglichkeit jenseits des Baurechts – insoweit besteht eine bundesrechtliche Vorgabe – zulassen. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO kann der Landesgesetzgeber die Normenkontrolle auf alle Normen unterhalb des Landesgesetzes (Verordnungen und Satzungen) ausdehnen.

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Auch wenn der Schwerpunkt des Rechtsschutzes den Einzelnen und seine Rechtsbeziehungen zur Hoheitsgewalt in den Blick nimmt, so gibt es auf einer prozeduralen Ebene in einigen Ländern mit dem „Vertreter des öffentlichen Interesses“ einen Akteur, der durch seine Beteiligung am Verwaltungsprozess das Verfahren gleichsam objektiviert. Insoweit unterscheidet sich der Vertreter des öffentlichen Interesses vom Generalanwalt beim EuGH, der dem französischen Rapporteur public (früher: Commissaire du gouvernement ) beim Conseil d’État nachgebildet ist.[70]

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Das deutsche Verwaltungsprozessrecht sieht einen „Vertreter des öffentlichen Interesses“[71] als Verfahrensbeteiligten vor, § 63 Nr. 4 VwGO. Die Landesregierungen sind gem. § 36 Abs. 1 VwGO ermächtigt, einen solchen Vertreter des öffentlichen Interesses bei den OVGs und Verwaltungsgerichten (VG) zu bestellen. Von dieser Ermächtigung haben zur Zeit Bayern,[72] Thüringen[73] (mit den Landesanwaltschaften) und Rheinland-Pfalz[74] Gebrauch gemacht. In Nordrhein-Westfalen (NRW) gibt es den Vertreter des öffentlichen Interesses seit 2008 auch an dem Oberverwaltungsgericht nicht mehr.

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Daneben gibt es einen Vertreter des Bundesinteresses beim BVerwG, § 35 Abs. 1 VwGO. Dieser ist, anders als die Vertreter des öffentlichen Interesses in den Ländern, zwingend zu bestellen. Er ist als Behörde beim Bundesinnenministerium eingerichtet und hat daher eher die Funktion eines echten Interessenvertreters als die eines qualifizierten Organs der Rechtspflege, wie dies noch bei der Vorgängerinstitution, dem Oberbundesanwalt, der Fall war.[75] Ziel ist es aber nach wie vor, das BVerwG bei der Rechtsfindung zu unterstützen, dies allerdings unter Wahrung der Interessen des Bundes als Teil des öffentlichen Interesses.[76]

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Der Vertreter des öffentlichen Interesses kann sich grundsätzlich an allen anhängigen Verfahren beteiligen.[77] Als Verfahrensbeteiligter i.S.v. § 63 Nr. 4 VwGO hat der Vertreter des öffentlichen Interesses alle Rechte eines Beteiligten, kann also auch Anträge stellen oder nach den allgemeinen Voraussetzungen Rechtsmittel einlegen.[78] Üblicherweise wird sich ein Vertreter des öffentlichen Interesses dann an einem Verfahren beteiligen, wenn darin die Gültigkeit eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung bestritten wird und der Ausgang des Verfahrens von dieser Frage abhängt.[79]

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland› II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 2. Einordnung im Schema der Gewaltenteilungslehre und Verhältnis zu den politischen Staatsorganen

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Die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist Teil der Gerichtsbarkeit und als solche eindeutig in das Gewaltenteilungsschema des Grundgesetzes eingeordnet. Art. 20 Abs. 2 GG nennt die Rechtsprechung als dritte Gewalt. Das Verhältnis zur Verwaltung ist in § 1 VwGO im Sinne einer Trennung und Unabhängigkeit definiert. Wörtlich heißt es dort: „Die Verwaltungsgerichtsbarkeit wird durch unabhängige, von den Verwaltungsbehörden getrennte Gerichte ausgeübt.“ Die Verwaltungsrichterschaft rekrutiert sich auch anders als zu den Anfängen im 19. Jahrhundert überwiegend nicht mehr aus der Verwaltung.[80] Einstellungsvoraussetzung ist die mit dem Zweiten Staatsexamen nachgewiesene Befähigung zum Richteramt, bei der nicht zwischen ordentlicher und sonstiger Gerichtsbarkeit unterschieden wird.[81] Nicht selten – je nach Land – führt der Weg zur Verwaltungsgerichtsbarkeit über eine Tätigkeit als Staatsanwalt oder Richter in der ordentlichen Gerichtsbarkeit.

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Aus der Nähe betrachtet erscheint indessen die Trennung zwischen Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit weniger hermetisch, als es die rechtlichen Grundlagen ausweisen.

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In einzelnen Ländern (Bayern) ist der regelmäßige Wechsel zwischen Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit in den Anfangsjahren einer Richterkarriere vorgesehen. Die Dienstaufsicht über die Verwaltungsrichter ist der Exekutive zugewiesen. Hier zeigen sich übrigens noch Restspuren der unterschiedlichen Traditionen von Verwaltungsgerichtsbarkeit. In Nordrhein-Westfalen obliegt die Dienstaufsicht über alle Gerichtszweige dem Justizministerium. Anders in Bayern, wo vormals die Verwaltungsrechtspflege nach französischem Muster bestand: Dort ist die Dienstaufsicht für die Verwaltungsrichter dem Innenministerium zugewiesen.[82]

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In vielen administrativen Angelegenheiten sind die Richter an die allgemeine Verwaltung angeschlossen, beispielsweise in Fragen der Besoldung oder der Krankenversorgung (Beihilfe). Die Ausgaben für Personal und Infrastruktur der Verwaltungsgerichte werden aus dem jeweiligen Staatshaushalt auf Bundes- oder Landesebene bestritten.[83]

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Die Trennung der Gewalten wird gleichwohl durch eine Reihe von rechtlichen Weichenstellungen gesichert. So ist der rechtliche Status der Richter formal von dem der anderen Staatsbediensteten abgesetzt, um der Trennung der Gewalten Ausdruck zu verleihen und die Unabhängigkeit der Richter zu sichern. Hierzu trifft bereits Art. 98 GG Festlegungen, indem angeordnet wird, dass die Rechtsstellung der Richter durch „besonderes Bundesgesetz“ zu regeln ist. Das Deutsche Richtergesetz (DRiG) ist auf dieser Grundlage ergangen. Richter sind keine Beamte und schon gar nicht Angestellte, sondern in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis besonderer Natur den Beamten im Wesentlichen gleichgestellt und werden in der Regel auf Lebenszeit ernannt. Eine Entlassung aus dem Richteramt ist nur in Ausnahmefällen vorgesehen. Die Tätigkeit ist rechtlich und von der faktischen Arbeitsbelastung her als Vollberuf konzipiert, die Nebentätigkeiten etwa als Lehrbeauftragter in der Ausbildung von Juristen zwar zulässt, aber keineswegs wie in der Schweiz neben einer hauptberuflichen Anwaltstätigkeit[84] ausgeübt werden könnte.

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Was das Verhältnis zu den politischen Staatsorganen angeht, so gilt auch hier der Grundsatz der Unabhängigkeit der Gerichte. Gleichwohl bestehen Berührungspunkte. So werden die Richter am BVerwG – wie alle Richter der obersten Bundesgerichte mit Ausnahme des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG)[85] – von einem durch politische Akteure besetzten Richterwahlausschuss gewählt. Für die Bundesländer gehört diesem Ausschuss kraft Amtes jeweils der für die Fachgerichtsbarkeit zuständige Minister an. Hinzu tritt die gleiche Anzahl von nach den Grundsätzen der Verhältniswahl vom Deutschen Bundestag gewählten Mitgliedern, in aller Regel Abgeordnete des Deutschen Bundestages. Den Vorsitz übernimmt der Bundesminister der Justiz, ohne Stimmrecht, allerdings mit Vetomöglichkeit.[86]